Gemeenten pionieren met aanpak zorgfraude, maar hebben het rijk nodig

Criminelen en charlatans proberen op grote schaal publiek geld, dat bedoeld is voor de ondersteuning van de meest kwetsbaren in de samenleving, buit te maken. En gemeenten kunnen vaak maar weinig doen om dat te voorkomen. Die sombere conclusie kan worden getrokken na de vele berichtgeving over incidenten van zorgfraude in ons land. Via de ‘Proeftuinen Aanpak Zorgfraude’ in Brabant en Twente wordt sinds twee jaar geleden een poging gedaan daar verandering in te brengen. De eerste resultaten worden vandaag, 16 januari, gepresenteerd op de Landelijke Dag Proeftuin Aanpak Zorgfraude. Ze stemmen hoopvol.

Proeftuinen

In het kort: het kan. Gemeenten kunnen, ondanks dat het soms onmogelijk lijkt, wel degelijk effectief beleid voeren en zorgfraude voorkomen. Dat zeggen Marcelle Hendrickx, wethouder in Tilburg, en Eugène van Mierlo, wethouder in Almelo, nu de proeftuin voor twee derde is afgerond. Twee jaar geleden ging in hun beide regio’s de proeftuinen van start. Dit op initiatief van de VNG, en Hart van Brabant en Twente zelf. Met een subsidie van het ministerie van Volksgezondheid. Welzijn en Sport wordt gewerkt aan het ontwikkelen van nieuwe methoden om malafide zorgaanbieders sneller en effectiever te weren.

Criminelen 

Een nieuwe aanpak is hard nodig, vertelt Van Mierlo. ‘Wij willen dat onze kwetsbare inwoners, die afhankelijk zijn van zorg, erop kunnen vertrouwen dat zorggeld goed besteed wordt. Ik heb schokkende casuïstiek gezien bij zorgverleners in onze regio. Het was echt zorgwekkend: zorgaanbieders die volledig uit waren op eigen gewin, en diplomafraude. Daarnaast heeft de verwevenheid met de harde criminaliteit mij geschokt. Zaken als drugshandel, mensenhandel en witwaspraktijken bij door gemeenten ingehuurde partijen. Dat kan natuurlijk echt niet, maar een aantoonbaar werkende aanpak om vooraf te voorkomen dat je met dat soort partijen in zee gaat was er toen ik als  wethouder begon nog niet.’

Geen zicht op gemiddelde WMO-instelling

Ook in Hart van Brabant waren er schrijnende voorbeelden, vertelt Hendrickx. ‘Onze regio is op een hele harde manier geconfronteerd met het feit dat we geen zicht hadden op wat er daadwerkelijk gebeurt op de werkvloer in een gemiddelde WMO-instelling. We werden geconfronteerd met een aantal schandalen die onder andere door onderzoeksjournalisten van Follow the Money zijn achterhaald. Daarin zijn we als regio niet uniek, maar het is wel iets dat we nooit meer willen laten gebeuren. Om te komen tot een situatie waarin we wel grip hebben op onze zorgaanbieders moet er nog best veel gebeuren.’

Geen criteria

‘Er is voor gemeenten geen wettelijk kader voor het toezicht op zorg’, zegt Hendrickx. Zorgverzekeraars hebben allerlei criteria voor zorgverleners, maar binnen de WMO bestaat dat nog niet. In principe kan iedereen naar de KvK gaan om een nieuw bedrijf te starten. We hebben in 2015 als decentraal bestuur de verantwoordelijkheid gekregen om het sociaal domein te organiseren, en daarbij hoort ook de verantwoordelijkheid om te zorgen dat het geld op de juiste manier besteed wordt, maar handvatten om dat echt goed te controleren waren er niet.’

Begint bij de inkoop

Het is pionieren, vertelt de Tilburgse wethouder die eind vorig jaar haar vertrek aankondigde. Op het moment dat de proeftuin volgend jaar tot een einde komt is ze al uit functie. ‘Maar er is nu al veel bereikt. Bij ons in Hart van Brabant, en ik weet dat het ook voor Twente geldt, is het besef ingedaald dat een ‘totale aanpak’ de enige manier is om zorgfraude effectief te bestrijden. Voorheen dacht men dat het genoeg was om de jaarrekening van een onderneming eens in de zoveel tijd te controleren en dat eventueel misbruik van gemeenschapsgeld daar wel uit naar voren zou komen. Dat is echt te weinig. Effectief bestrijden begint al bij de inkoop, en hoe je contracten opstelt. Je wilt als gemeente een situatie creëren waarin je samenwerkt met zorgpartijen als betrouwbare partners.’

Juridische strijd

Van Mierlo: ‘Ik wil wel benadrukken dat de meeste zorgaanbieders het beste voor hebben met de cliënten. Heel veel aanbieders zijn gewoon bonafide en die willen ook dat dit wordt aangepakt. Dat dit soort frauduleuze praktijken worden uitgebannen.’ De wethouder uit Almelo werd vorig jaar bijvoorbeeld geconfronteerd met een eigenaar van een zorgpartij die zelf honderden bezoeken aan het casino bracht met het geld dat zij van de gemeente had gekregen om zorg te verlenen. Tonnen gemeenschapsgeld verdwenen er, aan de roulettetafel of vanachter de gokautomaat. Een juridische strijd tegen verschillende bedrijven leverde uiteindelijk op dat de gemeente enkele miljoenen terugkreeg van zorgcriminelen. Maar Van Mierlo vindt net als Hendrickx dat je pas kan zeggen dat een aanpak werkt wanneer het fraude vooraf voorkomt.

Preventie en monitoren

‘Natuurlijk moet je ook tijdens de contractfase met een zorgverlener blijven monitoren. Daarvoor hebben we in de proeftuin ook verschillende vernieuwende methoden ontwikkeld. Een belangrijk onderdeel daarvan is bijvoorbeeld de partnerschappen die we zijn aangegaan. Bijvoorbeeld met de Rabobank. De bank heeft natuurlijk ook bepaalde checks. Onze ambitie is dat, wanneer er bij de bank zorgen zijn over een bepaalde zorgaanbieder, ze dat met ons gaan communiceren. Een tweede mooie samenwerking is met het ROC van Twente. Zij leren nieuwe studenten om signalen te herkennen binnen zorgorganisaties en vertellen ze ook hoe ze daar het beste iets mee kunnen doen. Deze  aanpak  is beschikbaar voor  alle ROC’s in het land. Toch blijft het belangrijkste om aan de voorkant kritisch te zijn: met wie ga je als gemeente in zee?’

Minilaboratorium

Dat geeft toch wel aanleiding voor de vraag waarom gemeenten, ook die niet meedoen aan de proeftuin, niet- of minder kritisch zijn bij het selecteren van zorgverleners. Dat mag je toch altijd verwachten van een overheidsorgaan? ‘De proeftuin biedt de ruimte om op een hele intensieve manier hiermee om te gaan’, zegt Hendrickx. ‘Als een soort minilaboratorium werken we aan dit ‘product’ dat we gaandeweg verbeteren. Dat, en daarnaast is de samenwerking met het rijk heel belangrijk voor het ontwikkelen van een nieuwe aanpak. We hebben het ministerie gewoon nodig, zo simpel is het. Er zijn op dit moment allerlei belemmeringen in de wetgeving, bijvoorbeeld op het gebied van gegevensdeling, die het voor gemeenten lastiger maken goed hun werk te doen.’

Bibob

‘Wij worden op dit moment bijvoorbeeld voor de rechter gesleept door een zorgpartij omdat we in onze contracten hebben opgenomen dat we maar een winstpercentage van drie procent accepteren.’ Dergelijke regels werken afschrikkend voor de foute figuren die uit zijn op ‘snel cashen’, denken beide wethouders. En afschrikken is vaak al genoeg, weten ze in Twente. ‘Wij zetten nu ook de Bibob (kort voor bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur red.) in als we met nieuwe zorgpartners werken’, aldus Van Mierlo. ‘Dat is een zwaar instrument, en er zijn mensen die zich afvragen of je zorgpartijen wel met zoveel wantrouwen moet benaderen, maar we merken wel dat het werkt. We zien dat sommige aanbieders, alleen al door Bibob te noemen, zich niet meer melden. En dat de ‘zuivere’ partijen er geen moeite mee hebben om die ‘wasstraat’ aan checks te doorlopen. Zoals ik al zei: ze willen juist dat we streng zijn naar hun concurrenten die het niet zo nauw nemen met de regels.

Afschrikkende werking

Hendrickx is iets terughoudender met de inzet van het middel Bibob voor de zorgaanbieders. Beide regio’s hebben dan ook hun eigen aanpak ontwikkeld. In Hart van Brabant zagen de ambtenaren dat inzet van de Bibob maar beperkt effect heeft en veel tijd kost. Van de 250 onderzochte zorgverleners werden er maar twee uitgepikt door de Bibob toets. Dat waren ook nog eens gevallen die zonder Bibob ook aan het licht waren gekomen. ‘Ik ben het er wel mee eens dat het een afschrikkende werking kan hebben. Het helpt ons nu ook bij deze eerste verkenning, maar ik denk niet dat het iets is wat je altijd en bij elke aanbieder moet gaan gebruiken. Dat moet uiteindelijk selectiever gebeuren.

Partnerschappen

Hoewel de beide wethouders dus niet volledig op één lijn zitten als het gaat om de invulling van het anti-zorgfraudeproces in de praktijk staat voor beiden wel als een paal boven water dat een werkende aanpak begint bij het inkoopproces. Les één uit de proeftuinen is daarmee binnen: geen open-house constructies, maar partnerschappen, bijvoorbeeld via bestuurlijke aanbestedingsprocedures. Als dat les één is, is volgens Hendrickx les twee dat je een multidisciplinair team nodig hebt dat zich bezighoudt met een integrale aanpak van zorgfraude. ‘Een periodieke controle van de jaarrekening is echt niet meer genoeg. Je moet er bovenop zitten. Overigens moet je daarvoor sterk in je schoenen staan. Het levert ongelooflijk veel politiek gedoe op, je moet allerlei zorgaanbieders teleurstellen, en Follow the Money hekelt ons inmiddels bijna omdat we te streng zijn.’ Follow the Money publiceerde begin vorig jaar inderdaad een artikel waarin de aanpak van Tilburg werd gekwalificeerd als streng en op momenten willekeurig. Volgens de gemeente was dat omdat Tilburg ‘voorop loopt en zoekende is’. Verschillende experts waren het eens met die lezing.

Kantelpunt

Voor Van Mierlo, die net als Hendrickx zich al lang inzet voor de aanpak van zorgfraude, is er met de proeftuinen een kantelpunt bereikt. ‘Ik merk sowieso bewustwording. Gelet op de connectie met de ondermijnende criminaliteit komt nu ook het onderwerp zorgfraude vaker bij burgemeesters op hun bureau. Daarnaast hebben we in Almelo gezien dat een intensievere aanpak zijn vruchten afwerpt. Door een strengere controle aan de voorkant weren we malafide zorgpartijen, en als gevolg van tegen ons gevoerde procedures hebben we serieus geld terug naar de gemeente gehaald. Ook starten we binnenkort een samenwerking met Meld misdaad anoniem. Daarmee hopen we dat de meldingsbereidheid van mensen binnen het systeem toeneemt.’

Landelijke aanpak nodig

De lessen uit de proeftuinen zijn volgens de wethouders waardevol, maar met een nieuwe aanpak in alleen deze twee regio’s kom je niet heel ver, moeten zij ook erkennen. ‘Dat klopt’, zegt Van Mierlo. ‘Als je hier een Bibob toets doet gaat die zorgverlener die weet dat hij daar niet zonder kleerscheuren doorheen komt het wel verderop proberen, in een gemeente die minder streng is. Uiteindelijk zal dit landelijk moeten worden aangepakt. Vandaar dat we ook blij zijn dat het ministerie met ons meekijkt.’ Hendrickx: ‘Op dit moment worden we tegen elkaar uitgespeeld als gemeenten. Niet alleen via frauduleuze praktijken: er zijn ook allerlei legale constructies die maken dat zorgbestuurders ongelooflijk veel persoonlijk kapitaal kunnen opbouwen. Dat vind ik absoluut niet passend. Het rijk zal daar echt stappen in moeten zetten. Dat vraagt om regie over de verschillende zorgstelsels heen.’