‘Práát eens met elkaar’

Nationale Ombudsman over klachten sociaal domein

Jaarlijks komen er duizenden klachten over gemeenten binnen bij de Nationale Ombudsman, die daarnaast ook voor ruim 70 procent van alle gemeenten de ‘gemeentelijke’ ombudsmanfunctie vervult. Ongeveer 30 procent daarvan betreft klachten over het sociaal domein. De klachten zijn divers, maar gaan onder meer over de toegang tot de zorg, eigen bijdragen voor Wmo-voorzieningen en re-integratie (Participatiewet).

‘Re-integratie is een onderwerp waar we nader onderzoek naar willen doen’, aldus Van Zutphen. Niet alleen omdat er zo veel klachten over binnenkomen. ‘Soms is één serieuze klacht voor mij voldoende om aan de slag te gaan. Nu heb ik kort na elkaar een aantal serieuze problemen rond re-integratie gezien zodat ik vind dat we daar onze aandacht op moeten vestigen.’

Hij haalt het voorbeeld aan van een man die ooit beschut werk had, maar daar is uitgerold en niet meer aan het werk komt. De man wordt van de ene naar de andere overheidsinstantie gestuurd, van gemeente naar gemeenschappelijke regeling en weer terug; van het kastje naar de muur kortom. ‘Dat wordt allemaal heel ingewikkeld en dan gebeuren er dingen die niet moeten gebeuren.’

Hoor en wederhoor
Voor mensen is het ingewikkeld om te bepalen of ze de weg van de klacht moeten bewandelen of de weg van het bezwaarschrift, weet Van Zutphen. ‘Soms komen mensen hier met een klacht, die eigenlijk een bezwaar is omdat het om een besluit, een beschikking van een gemeente gaat. En soms zeggen mensen dat ze een bezwaar willen gaan indienen, omdat ze niet behoorlijk zijn bejegend, maar daarvoor moet een klacht worden ingediend. En soms lopen beiden ook door elkaar heen.’

Van Zutphen ziet dat de weg van het bezwaar vaak wordt opgevat als iets formeels, de klacht zou dan minder zwaar zijn. ‘De bezwaarprocedure is vooral bedoeld om nog eens goed als besluitnemer te kijken of wel het goede is gedaan. Dat wordt nog wel eens veronachtzaamd, vind ik. Er wordt te snel geformaliseerd: er wordt hoor en wederhoor toegepast en het bezwaar wordt ter zitting van de bezwaarschriftencommissie behandeld. Zouden we de mensen niet veel beter kunnen bedienen als we gewoon naar ze luisteren? Daarna kunnen we nog wel eens kijken of er juristen, rechters en advocaten aan te pas moeten komen.’

Bij een klacht of een bezwaar moeten gemeenten altijd eerst met de klager of bezwaarmaker in gesprek gaan, benadrukt Van Zutphen meerdere keren in het gesprek. ‘Ik denk dat zo’n gesprek vaak tot andere inzichten leidt en tot een betere oplossing kan leiden. Het informeel maken van de bezwaarprocedure is heel belangrijk, zonder overigens de uiteindelijke rechtsbescherming weg te halen. Mensen moeten uiteindelijk wel hun rechten kunnen halen als ze dat willen.

Professor Scheltema [oud-hoogleraar staats- en bestuursrecht, red] heeft mij geleerd: in de Algemene wet bestuursrecht staat niet dat het verboden is om te bellen. Dat is een ontzettend belangrijke les die hij mij geleerd heeft en dat geldt ook voor de bezwaarprocedure. Als er een bezwaar is: bel eerst eens op en vraag ‘waar ging het u precies over, waar is het u om te doen’. Want misschien kun je dat wel heel eenvoudig oplossen zonder in die hele zware, bijna juridische procedure terecht te komen.’

Oplossing
Het grote pakket werk dat gemeenten met de invoering van de Wmo 2015, de Jeugdwet en de Participatiewet hebben gekregen, vraagt om een professionele aanpak van problemen en pas later om juridisering, vindt Van Zutphen. ‘De gemeente heeft nu zo veel verantwoordelijkheid voor wat er met haar burgers gebeurt… De eerste vraag die ze zich moeten stellen als een burger aan de bel trekt is of er niet naar een andere oplossing kan worden gezocht. Samen zoeken naar een oplossing en als dat echt niet kan, goed uitleggen waarom een besluit genomen is. Dat helpt ook. Er is vaak heel veel onduidelijkheid. Als ze na een gesprek snappen waarom dit de beslissing is, waarom ze een bepaald aantal uren hulp krijgen of hoe de regels in elkaar steken, dan is het beter te accepteren. Duidelijkheid hebben en het gehoord zijn, is heel belangrijk.’

Van Zutphen haalt een schrijnend voorbeeld aan van een man die meer uren huishoudelijke hulp wilde dan hem door zijn gemeente waren toegekend. ‘Hij kreeg drie uur, maar wilde per se zes uur. Daar was hij heel boos over.’ Klachten en bezwaren liepen hier parallel, weet Van Zutphen nog. Toen er uiteindelijk iemand van de gemeente bij de man thuiskwam, bleek hij twee geamputeerde onderbenen te hebben. ‘Niemand wist dat! Die mijnheer wilde die extra uren hulp hebben omdat hij wilde dat zijn douche iedere dag werd schoongemaakt en ontsmet, anders kreeg hij mogelijk ontstekingen aan zijn ledematen. Ook wilde hij goed gestreken broeken hebben, omdat dat ook infecties voorkomt.

Vanuit de bijzondere bijstand werd een strijkinstallatie voor die mijnheer aangeschaft en hij kreeg een cursus hoe hij zijn eigen broeken moest strijken. Je moet er aan de ene kant om lachen, omdat het eigenlijk te zot is voor woorden. Uit dit voorbeeld blijkt maar weer dat als je niet gaat kijken en niet het goede gesprek hebt, je de goede oplossing mist en een burger hebt die er niets meer van snapt.’

Schrijnend verhaal
Dit is een schrijnend verhaal met een goede afloop. ‘Maar we krijgen natuurlijk ook verhalen binnen waarvan de afloop niet zo goed was. Dan gaan wij aan de slag om te kijken of we een goede afloop kunnen forceren.’ Heel vaak lukt dat, aldus Van Zutphen. ‘Duizenden keren per jaar wel en honderden keren in het sociaal domein. Soms is het genoeg als we tegen de betrokken ambtenaar zeggen: “Goh, we hebben dat dossier bekeken. Wil je er zelf nog eens keer doorheen gaan, want wij denken dat een andere oplossing ook mogelijk is.” En dat helpt. Voor klagen moet je wel wat durven, ook om naar ons toe te komen’, antwoordt Van Zutphen op de vraag of de duizenden klachten het topje van de ijsberg zijn, of iedereen wel de puf en de moed heeft om aan de bel te trekken.

‘Niet eens zozeer omdat er drempels zijn bij gemeenten, maar mensen vinden het ook lastig om de telefoon te pakken en ons te vertellen wat er met ze aan de hand is. Mensen die goed zijn opgeleid en goed gebekt, komen wel. Maar we weten ook dat heel veel mensen ons nodig hebben, die minder makkelijk hun verhaal vertellen.’

Klagen bij de gemeente is niet altijd makkelijk, bij een gemeenschappelijke regeling is de drempel vaak nog hoger of het loket – letterlijk – ver weg. Gemeenten hebben uitvoeringstaken, vooral rondom de Participatiewet en de Jeugdwet, vaak aan gemeenschappelijke regelingen overgedragen. ‘In zijn algemeenheid heb ik er moeite mee dat er gemeenschappelijke regelingen ontstaan omdat het indruist tegen de gedachte achter de decentralisaties. Want we wilden de zorg en ondersteuning toch dichter bij de burger brengen? Dan zit het dichter bij de burger en dan zetten gemeenten het weer op afstand. Ik snap als het gaat over capaciteit, deskundigheid en professionaliteit, maar de burger snapt er niets van.’

Met die gemeenschappelijke regelingen is ook het klagen en het geven van signalen ingewikkeld geworden voor burgers, vindt Van Zutphen. ‘Ze denken dat ze bij de gemeente moeten zijn, maar die zegt dat ze aan het verkeerde adres zijn.’ De afhandeling van klachten in gemeenschappelijke regeling kan volgens Van Zutphen beter. ‘Ook die regelingen moeten een goed functionerende, transparante klachtenregeling hebben, maar als Ombudsman hebben we nog wel een klus te doen om dat zo ver te krijgen.’

Opvallend
Over de jeugdhulp worden relatief weinig bezwaren ingediend, zo blijkt uit onderzoek van Binnenlands Bestuur (zie elders in dit nummer). Ook het aantal klachten dat daarover bij de Ombudsman wordt ingediend is laag. Hoewel Van Zutphen het aantal klachten over de jeugdhulp niet kan kwantificeren, kan hij zich niet voorstellen dat die er niet zijn gezien de vele berichten over onder meer financiële tekorten bij gemeenten en wachtlijsten bij zorginstellingen. ‘Ik vind het, neutraal gezegd, opvallend dat er niet heel veel over geklaagd wordt en er ook dat er niet heel veel bezwaarschriften over worden ingediend. Voor mij is dit niet een doorslaggevend signaal dat het goed gaat. Als bestuurders tegen mij zeggen dat ze bijna geen klachten krijgen, word ik erg argwanend. Dat betekent op zichzelf niet dat je het goed doet. Dat kan wel, maar het komt ook voor dat mensen geen klacht indienen omdat ze denken dat het toch geen zin heeft. Of omdat ze al drie keer hebben geklaagd en er niets verandert.’

Hij vermoedt daarnaast dat mensen die in hun gezin jeugdhulp krijgen of nodig hebben, wel iets anders aan hun hoofd hebben dan een klacht in te dienen. ‘Die zijn met die kinderen bezig die zorg nodig hebben of met hun eigen thuissituatie die niet in orde is. In gezinnen die jeugdzorg nodig hebben, zijn vaak ook schulden, opvoedingsproblemen, werkloosheid of ziekte. Zij hebben zo veel aan hun hoofd dat er geen ruimte is om rustig te gaan zitten en een mailtje naar de Ombudsman te sturen.’

Niet tevreden
Gemeenten zetten stappen in de wijze waarop ze met klachten omgaan, maar tevreden is Van Zutphen nog niet. Soms duurt het te lang voordat een klacht naar behoren wordt afgehandeld. ‘Een Ombudsman moet twee dingen doen. Hij moet zorgen, als er klachten zijn, dat ze worden opgelost op het niveau van de individuele burger. En twee: dat van die klacht wordt geleerd. Onze inspanningen zijn erop gericht om de klachtafhandeling en het omgaan met klachten bij gemeenten te verbeteren. Ik zie daar goede signalen.

Ik zie veranderingen in klachtregelingen, in de wijze waarop het is georganiseerd. Ik zie dat gemeenten aan het trainen zijn om te luisteren en het gesprek op de goede manier te voeren. Ik zie dat gemeenten ook snappen dat de een de ander niet is. Ook is er aandacht voor de ondersteuning van gemeenteambtenaren om die toch vaak moeilijke gesprekken, die emotioneel zijn voor mensen, op een goede manier te voeren.’ Hij vindt wel dat ambtenaren meer ruimte moeten krijgen om het goede te doen voor mensen. Wethouders, als politiek verantwoordelijken, zouden dat bij leidinggevenden op het hart moeten drukken.

‘Ambtenaren moeten meer ruimte voelen om de ruimte die zowel de Wmo, de Jeugdwet, de Participatiewet als de Algemene wet bestuursrecht volgens mij nu al geeft, optimaal te benutten. Men voelt zich af en toe, zo merk ik in gesprekken, toch wel heel erg beknot in de mogelijkheden door de manier waarop beleid vorm heeft gekregen. Kleur eens buiten de lijntjes en zeg tegen je ambtenaren dat het niet erg is. Nee, sterker nog, dat ze een schouderklopje krijgen of een beloning aan het einde van het jaar, als ze meer dan tien keer buiten de lijntjes hebben gekleurd en daarmee tien mensen op een goede manier verder hebben geholpen.’

Een op drie klachten over sociaal domein
Bijna een derde van de klachten die bij gemeenten binnenkomen, gaat over het sociaal domein. Dat blijkt uit gegevens van de Nationale Ombudsman, waarbij 274 gemeenten (zo’n 70 procent van het totale aantal) met hun ombudsfunctie zijn aangesloten. De meeste klachten komen binnen over re-integratie (Participatiewet).

Klachten en signalen die rondom de Participatiewet worden ingediend, zijn vooral gericht op de inkomensvoorziening en minder op de begeleiding naar werk. Vooral het (uitblijven) van een beslissing op een verzoek om bijstand levert behoorlijk wat klachten op. Daarnaast gaan veel klachten en signalen over spoedverzoeken in verband met financiële nood, terugvordering van reeds uitgekeerde uitkering, boetes en inhouding van een bijstandsuitkering. Maar ook over bejegening, partijdig handelen, privacy-schending en onvolledige informatieverstrekking worden klachten ingediend.

Klachten die over de Wmo/zorg worden ingediend, richten zich onder meer op de indicatie van zorg; het uitblijven van een indicatie, de inhoud en de totstandkoming ervan. Ook over de (wijze van) klachtbehandeling en informatieverstrekking kwamen klachten bij de gemeentelijke ombudsman binnen. Klachten die over de eigen bijdrage werden ingediend, gingen over zowel de hoogte, de inning als de tarifering. Over de bejegening, bijvoorbeeld tijdens het keukentafelgesprek, werden klachten ingediend. Privacy en het gebrek aan samenwerking leverden eveneens klachten op.

Rondom de jeugdhulpverlening zijn de klachten en signalen over het algemeen meer persoonlijk geladen dan bij de Wmo en de Participatiewet. Ze gaan onder meer over het optreden van de gezinscoach en het niet betrekken van (een van) de ouders. Maar ook over partijdigheid en bejegening worden klachten ingediend. Een onjuiste indicatie en over de inhoud van het uitgevoerde onderzoek leveren eveneens klachten op.