‘P-wet’ is het nieuwe zorgenkindje

Onderzoek naar bezwaarschriften in sociaal domein

Dat blijkt uit onderzoek onder 46 gemeenten door Binnenlands Bestuur. Die 46 gemeenten krijgen jaarlijks tienduizenden bezwaarschriften binnen. Over ruimtelijke ordening, de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) en handhaving, over subsidies en verkeersbesluiten. Maar inwoners klimmen veruit het vaakst in de pen om bezwaar te maken tegen besluiten of beschikkingen die onder bijvoorbeeld de Participatiewet en de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo 2015) vallen. Zo kwam in 2015 bijna veertig procent van het aantal ingediende bezwaarschriften op het conto van het sociaal domein, en slecht vier procent van de bezwaarschriften op het conto van ruimtelijke ordening (zie hiernaast). Over de Jeugdwet krijgen gemeenten nauwelijks bezwaarschriften binnen, al is er een aantal gemeenten dat er jaarlijks tientallen op het bordje krijgt.

Als we inzoomen op de ingediende bezwaarschriften in het sociaal domein dan blijkt dat nu veruit de meeste bezwaarschriften over de Participatiewet gaan (zie graphic). De meeste bezwaarschriften daarvan gaan over een bijstandsuitkering, zo geven gemeenten aan, en bijvoorbeeld beduidend minder over re-integratie.

Het hoge aantal bezwaarschriften over de Participatiewet verbaast Gijsbert Vonk, hoogleraar socialezekerheidsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen, niet. De ‘repressieve wetgeving’ zoals Vonk het noemt, leidt tot veel bezwaarschriften. Gemeenten zijn verplicht bij overtreding van de regels, boetes op te leggen of een deel van het uitkeringsbedrag terug te vorderen. ‘Een sanctie en een boete is altijd conflict-opwekkend en het raakt mensen direct in hun portemonnee.’ In Almelo is terugvordering inderdaad een van de belangrijkste redenen waarom er veel bezwaarschriften rondom de Participatiewet worden ingediend.

‘Als sprake is van terugvordering, leidt dat een-op-een tot een bezwaarschrift’, laat een woordvoerder van de gemeente Almelo weten. Dat geldt eveneens voor Almere. ‘De eisen voor recht op bijstand zijn streng en dat heeft bezwaren tot gevolg’, stelt ook de woordvoerder van Enschede.

Binnen de Wmo kwamen, zeker in 2015, ver- uit de meeste bezwaarschriften binnen over de huishoudelijke hulp. Veel gemeenten versoberden direct na de decentralisaties de huishoudelijke hulp, stopten er zelfs mee of gingen over van een systematiek van het toekennen van uren naar resultaatgericht indiceren (‘schoon en leefbaar’). Ook in Almelo leverde de Wmo 2015 vooral in het eerste jaar veel bezwaarschriften op. ‘We hebben dat jaar, vanwege de invoering van de nieuwe wet, veel nieuwe beschikkingen moeten afgeven. Voor veel mensen veranderde veel. We gingen onder meer over naar resultaatgericht indiceren.’

Ook op het bordje van Enschede belandde in 2015 honderden bezwaarschriften over de Wmo 2015 – het gros over de huishoudelijke hulp. ‘Na een gewenningsperiode is de rust iets teruggekeerd. Je ziet dat de rechtspraak kaders stelt en de toelaatbaarheid van beleid duidelijk wordt. Dit heeft een daling van bezwaren tot gevolg’, aldus een woordvoerder van Enschede. Uit eerder onderzoek van Binnenlands Bestuur uit 2015 bleek al dat de huishoudelijke hulp een hausse aan bezwaarschriften opleverde. Maar ook gemeentelijke besluiten over Wmo-begeleiding zorgen voor aardig wat bezwaarschriften, zo blijkt uit het nieuwe onderzoek. Over hulpmiddelen en woningaanpassingen komen wel wat, maar geen massa’s bezwaarschriften binnen.

Geen negatieve beschikkingen
In Wijk bij Duurstede zijn de bezwaarschriften over de Wmo in de periode 2015 tot en met 2017 (cijfers over 2018 zijn nog niet voor handen) op de vingers van twee handen te tellen. Goed in gesprek blijven met mensen is volgens Marja Pol, coördinator van Loket Wijk, de stichting die voor de gemeente de Wmo en de Jeugdwet uitvoert, de sleutel van de succesvolle Wmo-aanpak en het geringe aantal bezwaarschriften. ‘We gaan altijd op huisbezoek en praten uitgebreid met mensen. We leggen ook uit waarom iets niet kan, mensen snappen dat dan ook.’

Altijd wordt gezocht naar een passende oplossing, zeker als niet kan worden voldaan aan de primaire vraag van de inwoner. ‘We kijken breed en zoeken samen naar een oplossing voor het probleem.’ Sinds 2015 wordt er ook altijd een gespreksverslag gemaakt, waarin de beslissing van medewerker van Loket Wijk zwartop- wit staat. De hulpvrager weet direct waar hij of zij aan toe is; de gemeente kan geen stokje steken voor de beslissing van Loket Wijk. Dan wordt ook duidelijk of iemand een bezwaarschrift gaat indienen.

Over de Jeugdwet is in Wijk bij Duurstede al die jaren geen enkel bezwaarschrift binnen gekomen. ‘We geven nooit een negatieve beschikking af’, aldus Pol. ‘We zitten net zo lang bij de ouders aan tafel tot dat er een oplossing is. Soms is die oplossing minder dan de ouders willen, bijvoorbeeld als het om de hoogte van het pgb (persoonsgeboden budget, red).’ Niet dat de gemeente bulkt van het geld, ‘ook bij ons blijven de financiën een probleem’, maar gemeenten hebben rondom de jeugdhulp niet veel speelruimte, stelt Pol.

In veruit de meeste gemeenten komen nauwelijks bezwaarschriften binnen over de Jeugdwet. ‘Het gaat hier vaak om feitelijke dingen, zoals wachttijden, de juiste persoon op de casus zetten, wanneer kan een kind uit huis worden geplaatst, of wanneer komt een psychiater langs. Dit soort zaken wil je in samenspraak regelen, zonder dat je daar elkaar met formele bezwaarschriften om de oren gaat slaan. Er is veel minder ‘gejuridiseer’’, aldus hoogleraar Vonk.

Mediation
40 van de 46 gemeenten zetten mediation of pre-mediation in als inwoners tegen een besluit of beschikking in het geweer (willen) komen. Bij mediation wordt veelal een onafhankelijk bemiddelaar ingezet, bij pre-mediation probeert de betrokken ambtenaar met de potentiële bezwaarmaker in gesprek te gaan om alsnog tot een voor de bewoner aanvaardbare oplossing te komen.

Beide gebeurt met wisselend succes, zo blijkt uit de totalen van de aan het onderzoek deelnemende gemeenten (zie onderste graphic op p. 33). Rondom de Wmo is (pre)mediation wat succesvoller dan bij de Participatiewet. Haarlem is een van de gemeenten die verschillende methodes ten aanzien van mediation volgt. ‘Indien daartoe aanleiding is, neemt de betrokken afdeling contact op met de bezwaarmaker. Op deze wijze hoeven – geschat – circa zestig bezwaarschriften per jaar niet te worden behandeld omdat deze worden ingetrokken’, zo meldt de gemeente.

Bij besluiten rondom de Participatiewet wordt een toelichting op het besluit aan de bezwaarmaker toegezonden. Dat leidt jaarlijks tot intrekking van zo’n honderd bezwaren. In 2015, 2016 en 2017 ontving Haarlem respectievelijk 427, 401 en 276 bezwaarschriften die op de Participatiewet betrekking hadden. Zeist meldt dat gemiddeld over de jaren heen tachtig procent van de bezwaarschriften via pre-mediation wordt opgelost.

Als een goed gesprek niets heeft opgeleverd en het bezwaar blijft staan, dan buigt in de meeste gevallen een commissie voor beroepof bezwaarschriften zich over het bezwaar. Gezien het merendeel van de bezwaren binnen het sociaal domein over de Participatiewet wordt ingediend, is het niet verwonderlijk dat ook de meeste bezwaarschriften daarover in de commissie worden behandeld.

Beroepszaken
Bezwaarmakers kunnen uiteindelijk naar de bestuursrechter, als gemeenten niet of onvoldoende aan hun bezwaar tegemoetkomt, of als het bezwaar ongegrond wordt verklaard. Het percentage rechtszaken dat over de Wmo 2015 wordt gevoerd neemt toe, zo blijkt uit het onderzoek. Rondom de Participatiewet is het aantal rechtszaken redelijk stabiel. Rondom de Jeugdwet zijn in de periode 2015 tot 1 oktober dit jaar zo’n veertigtal rechtszaken gevoerd. Niet alle gemeenten houden precies bij hoeveel rechtszaken er over het sociaal domein worden gevoerd. Tot slot is hoger beroep mogelijk bij de Centrale Raad van Beroep (CRvB). Bij de respondenten spelen de meeste hoger beroepszaken rondom de Participatiewet, jaarlijks tientallen rondom de Wmo 2015 en een handjevol rondom de Jeugdwet.

Die trend is terug te zien in het overzicht van het totaal aantal ingestroomde hoger beroepszaken dat vanaf 2015 tot 24 oktober bij de Centrale Raad van Beroep (CRvB) is binnengekomen. Veruit de meeste hoger beroepszaken worden over de Participatiewet gevoerd. In 2015 werd in 170 beroepszaken over de Participatiewet beroep ingesteld bij de CRvB. Dat aantal steeg flink in de jaren daarna: 1.175 in 2016 en 2.265 in 2017. De teller stond op 24 oktober dit jaar op 1.800 ingestroomde hoger beroepszaken over de Participatiewet, zo blijkt uit het overzicht dat de CRvB op verzoek van Binnenlands Bestuur maakte. Over de Wmo 2015 kwamen in 2015 16 beroepszaken binnen bij de CRvB.

Dat aantal liep op naar 271 in 2016, zakte iets terug naar 204 zaken in 2017 en steeg dit jaar weer naar 217 (stand 24 oktober). Rondom de Jeugdwet zijn tot nu toe 56 hoger beroepszaken binnengekomen: 3 in 2016, 21 in 2017 en 32 tot 24 oktober dit jaar.

Gemeenten passen na een uitspraak van de rechter lang niet altijd hun beleid aan (zie hieronder). Het kan bijvoorbeeld om een hele specifieke situatie gaan, die niet noopt tot beleidswijziging. In Maastricht is het beleid op het gebied van de Wmo 2015, de Jeugdwet en de Participatiewet zowel na bezwaarschriften als na uitspraken van de rechter aangepast. ‘Als het om een uitspraak gaat die alle klanten betreft, wordt het aangepast’, laat een woordvoerder van Maastricht weten. Diverse gemeenten geven aan de jurisprudentie te volgen en zo nodig hun beleid aan te passen, ook al speelt er niet direct een rechtszaak in de betreffende gemeente. ‘Wij houden als gemeente natuurlijk ook de jurisprudentie in het land bij zodat ons beleid wel in de lijn loopt met wat er landelijk speelt’, meldt Heerenveen. De jurisprudentie rondom de boetebepaling (Participatiewet) en uitspraken van de CRvB over de huishoudelijke hulp zijn voor Apeldoorn redenen geweest het beleid aan te passen. ‘Maar dat heeft bijna elke gemeente gedaan’, aldus een medewerker.

‘De zeefwerking en het leereffect zie je terug in de cijfers’, stelt Vonk. ‘Het aantal rechtszaken is altijd weer een afspiegeling van het aantal bezwaarschriften.’ Het feit dat gemeenten hun beleid aanpassen na bezwaarschriften of uitspraken van de rechter is het leereffect. De door de deelnemende gemeenten aangeleverde informatie ‘duidt op een groot leereffect’, vindt Vonk. ‘De zeefwerking en het leereffect zijn twee doelstellingen van de bezwaarschriftprocedure. Macro gezien zie je dat terug in de cijfers.’

Verantwoording onderzoek
Binnenlands Bestuur benaderde voor het onderzoek naar bezwaarschriften in (met name) het sociaal domein eind september 65 gemeenten, verspreid over heel Nederland, groot en klein. 46 gemeenten vulden de vragenlijst in. Niet alle gemeenten hebben alle vragen ingevuld. Een deel van de gemeenten omdat ze de uitvoering Jeugdwet en de Participatiewet bij een samenwerkingsverband hebben belegd. Dat samenwerkingsverband kon in de looptijd van het onderzoek niet de gegevens per afzonderlijke gemeente aanleveren. Bezwaarschriften over belastingen zijn buiten beschouwing gelaten.