‘Wat in één gemeente werkt kun je niet zomaar kopiëren’

Voor inwoners is het essentieel: goede toegang tot zorg en ondersteuning. Maar wat is dat eigenlijk? En hoe is het met die gemeentelijke toegang gesteld? Sociaal strateeg Rienk Janssens, werkzaam bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, ging op zoek naar een ‘goed werkend toegangsmodel’. Zijn speurtocht levert waardevolle inzichten op.

Sociale vraagstukken houden hem al best lang bezig, zegt Janssens. Eerder was hij werkzaam als adviseur en algemeen secretaris bij de Raad voor maatschappelijke ontwikkeling (RMO), waar hij in de aanloop naar de decentralisaties in 2015 veel adviezen schreef. Dit strategische adviesorgaan is in datzelfde jaar opgegaan in de Raad voor Volksgezondheid en Samenleving (RVS).

Schuttersputjes

Na enkele jaren bij het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) kwam Janssens in 2017 als strateeg terecht bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Daar richtte hij zich op de doorontwikkeling van het sociaal domein, en wat daarvoor nodig is. Hij schreef essays over onder andere preventie, intergemeentelijke samenwerking, meldpunten, en continuïteit in het sociaal domein. Recent verscheen van zijn hand een onderzoek naar de toegang tot zorg. ‘Gemeenten moeten dat zowel intern als naar hun inwoners op orde hebben’, benadrukt Janssens. Hij ging op zoek naar ‘goed werkende toegangsmodellen’. ‘Ik dacht: is er inmiddels niet iets wat écht goed werkt? Hoe kan een gemeente de toegang het beste inrichten?’

In de discussie over hoe de toegang kan worden verbeterd, vallen er volgens Janssens een paar dingen op. Om te beginnen wordt er veel naar elkaar gewezen als iets niet goed gaat. ‘Rijk, gemeenten, cliëntorganisaties, aanbieders: veel partijen zitten met hun deelbelangen vast in schuttersputjes.’ Er kan zeker veel beter, maar in de ogen van Janssens is het essentieel de slecht functionerende praktijken af te zetten tegenover wat wél goed gaat. ‘Cliëntorganisaties kijken bijvoorbeeld alleen naar wat fout gaat. Dat geven ze zelf toe. Ze zijn naar eigen zeggen van de kapotte auto’s. Maar om echt te kunnen verbeteren is ook de vraag belangrijk: hoeveel auto’s zijn er kapot? Zijn dat er één op twee, of één op honderd? Geregeld zijn we dat overzicht kwijt.’

Systeem op z’n kop

Het is sowieso een terugkerend iets. Bij het verschijnen van kritische rapporten ziet Janssens vaak de oproep het hele systeem aan te passen. ‘We willen soms te snel veranderen in het sociaal domein, terwijl dat gepaard gaat met veel onrust. Het is eigen aan de dynamiek waarin we ons bevinden. Onderzoeksinstellingen worden geprikkeld rapporten te schrijven die aanwijzen wat er fout gaat, anders worden ze niet opgemerkt. En natuurlijk: wat verkeerd gaat moet zeker benoemd worden, maar analyseer ook welke kant de beweging op gaat. Soms is bijsturen voldoende in plaats van paniekerig het hele systeem op z’n kop zetten. Dan wordt het kind met het badwater weggegooid.’

Schering en inslag

Janssens maakt de vergelijking met een onderzoek die hij eerder deed naar tbs’ers die tijdens hun verlof ontsnappen. Dat krijgt doorgaans veel media-aandacht, waardoor het lijkt alsof dit schering en inslag is. In werkelijkheid ontsnapt slechts 0,06 procent van alle tbs’ers op verlof. Uit onderzoek van journaliste Rianne Lachmeijer blijkt dat tbs in veel gevallen heel goed werkt. Sterker nog, de aandacht voor de enkeling zorgt voor beleid dat dit succes juist in gevaar brengt.

Een ‘winnend’ toegangsmodel

Kortom, het komt er op aan nauwlettend te kijken welke bakens verzet moeten worden. Dat geldt evengoed voor de toegang. Vaak groeit een model stapsgewijs tot iets wat werkt, bemerkt Janssens. Gemeenten kunnen zich beter richten op goede werkzame elementen, in plaats van ‘het beste’ organisatorisch model. Die kwamen eveneens in zijn zoektocht naar boven: direct handelen vanuit de toegang en niet alleen indiceren bijvoorbeeld. Of oog hebben voor ‘chroniciteit en meervoudigheid van hulpvragen’. En zo zijn er nog wel een paar. Maar zijn stiekeme hoop op een ‘winnend’ toegangsmodel moest hij gaandeweg laten varen. ‘Niet één type wijkteam, inkoopmodel of samenwerkingsconstructie beschikt over het ei van Columbus. Gemeenten zijn allemaal anders qua grootte, samenstelling, politieke cultuur, problematiek, kenmerken van de bevolkingssamenstelling. Dat is ook het sterke van de decentralisaties.’

(Mis)stappen

Moeten alle gemeenten dan los van elkaar gaan rommelen en het wiel opnieuw uitvinden? ‘Nee, die werkzame elementen mogen best wel meer als leidraad gaan gelden. Maar wat een gemeente zelf heeft ontworpen heeft een geschiedenis en ontwikkelt zich binnen die lokale context. Wat in één gemeente goed werkt kun je niet zomaar kopiëren naar andere gemeenten. Zij missen het voortraject en alle (mis)stappen die door de ‘uitvinder’ zijn begaan, wat dit toegangsmodel uiteindelijk heeft gevormd tot een geslaagd iets.’

Wijkteams

Een voorbeeld: sommige gemeenten werken niet met wijkteams, maar met zorgconsulenten. ‘Als die goed werken is het onzin om het model van wijkteams over te nemen. Het zou voelen als een opdracht van bovenaf die niet past binnen die context. Waarschijnlijk werkt het goed in andere gemeenten omdat zij binnen hun organisatie dat hele proces naar wijkteams met elkaar hebben doorlopen.’

Protocollen en regels

Wat Janssens vooral wil aantonen: het is minder eenduidig, niet zwart of wit. Dat is ergens ook eigen aan de decentralisatiewetten. ‘In andere wettelijke domeinen zijn de bakens strakker. Het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ), dat beoordeelt of iemand in aanmerking komt voor de Wet langdurige zorg (Wlz), kan tot in details aangeven waar iemand recht op heeft. Dat geeft op zich meer houvast en duidelijkheid, ook voor professionals. Maar het mooie aan de decentralisatiewetten is dat ze veel meer aansluiten bij de complexiteit van het leven. Ze zijn bedoeld om naar de unieke, specifieke situatie van inwoners te kijken. En dat lukt niet met te ver doorgevoerde protocollen en regels.’

Voortdurend laveren

Aan de andere kant wordt het er voor professionals niet eenvoudiger op. Ook dat komt in zijn onderzoek naar voren. Het is hard werken voor wijkteammedewerkers, waarbij het resultaat, zeker in grote gemeenten, niet altijd voor het oprapen ligt. ‘Het vergt veel van de competenties van professionals, waarbij het echt aankomt om in de praktijk elke keer weer onderscheid te durven maken. Het is, zoals historica Willemijn van der Zwaard zo mooi in haar proefschrift over wijkteams in Utrecht liet zien, voortdurend laveren tussen tegelijkertijd handelen ‘zonder en met aanzien des persoons’.’

Vallen en opstaan

Al met al is de boodschap van Janssens geen sombere. ‘Gemeenten kunnen vanuit steeds duidelijker wordende werkzame elementen op eigen wijze verschil maken. Een goede toegang is essentieel, maar de manier waarop is aan henzelf. Soms is dat vallen en opstaan, maar uiteindelijk wel de weg naar een toegangsmodel dat past binnen de lokale context en dat werkt voor inwoners.’