Maatwerk als moraal

Essay door Evelien Meester *

Maatwerk zou nooit uitsluitend tot doel mogen hebben om geld te besparen. Maatwerk is een grondrecht en gaat over de manier waarop de (decentrale) overheid met burgers omgaat. Het draait om de vraag hoe we de samenleving op een rechtvaardige manier vormgeven. Dat gaat verder dan alleen rechtmatigheid, het is een principiële keuze dat de overheid er voor de burger is en niet andersom.

Als de overheid er is voor de burger, dan betekent dit dat de autonomie van die burger, zijn eigen visie op zijn hulpvraag en de manier waarop die opgelost moet worden, centraal moeten staan. En niet de werkprocessen of financiële stromen van de gemeente. Daarbij is een grondrechtelijke sturing aan maatwerk nodig, zeker als er sprake is van discretionaire ruimte. De beleidsvrije ruimte (college en gemeenteraad) wordt ingevuld op basis van wat nodig is, gezien de lokale omstandigheden.

De beslissingsruimte van de individuele ambtenaar wordt aangepast aan wat nodig is gezien de individuele omstandigheden van de burger. Gemeenten hebben de opdracht om dit maatwerk goed in te vullen met oog voor rechtszekerheid en gelijkheid. Om hier goed vorm aan te geven, moet het bestuursorgaan een visie ontwikkelen over wat het wil bereiken binnen de kaders van de grondwaarden die in de landelijke wetgeving zijn vastgelegd. Het enkel formuleren van een bezuinigingsdoelstelling doet hier op geen enkele manier recht aan.

Toch willen veel gemeenten ook graag bezuinigen door middel van maatwerk. En ja, ik ben ervan overtuigd dat dat kan. Door goed samen te werken met verschillende afdelingen binnen de gemeenten en ketenpartners buiten de gemeente, door vroegtijdig hulp te bieden voor als problemen te groot zijn geworden, kunnen op termijn de kosten van het sociaal domein als geheel naar beneden.

Belangrijke keuze
Dat is een zeer belangrijk effect, aangezien het hier om publiek geld gaat. We zijn het dus aan alle burgers van Nederland verplicht om hier zorgvuldig mee om te gaan. Maar het blijft een neveneffect. Het hoofddoel is een andere manier van omgaan met elkaar. De burger centraal is daarmee geen hippe term, maar een belangrijke keuze waar gevolgen aan verbonden moeten worden.

Neem Willem. Willem is 28 jaar oud, licht verstandelijk beperkt en heeft een bijstandsuitkering. Via de gemeente kan hij werkervaring opdoen in de schoonmaak en dit langzaam uitbreiden tot hij uit de bijstand is. Omdat hij het vervoer naar zijn werk niet kan betalen, biedt zijn vader hem aan dat hij in zijn elektrische auto naar zijn werk mag. Om het zorgvuldig te regelen zetten ze de elektrische auto op naam van Willem.

De gemeente krijgt een signaal dat Willem een auto ter waarde van 16.000 euro op zijn naam heeft staan, terwijl hij maximaal 6.000 euro aan vermogen mag hebben. Zonder maatwerk is hier geen oplossing mogelijk, want de Participatiewet biedt ruimte voor verschillende afwegingen. De uitkering kan worden beëindigd, teruggevorderd en er kan een boete worden opgelegd wegens schending van de inlichtingenplicht.

Op grond van dezelfde regels kun je ook motiveren dat de auto nog steeds van de vader van Willem is, omdat Willem deze alleen mag gebruiken voor woon-werkverkeer. Dan heeft dit geen gevolgen voor de uitkering. De keuze die de gemeente maakt, is afhankelijk van het doel dat ze wil bereiken met het leveren van maatwerk. Is het doel zoveel mogelijk uitstroom? Dan kan de uitkering van Willem worden ingetrokken en teruggevorderd.

Bovendien kan de gemeente een boete opleggen. De vraag is wel hoe duurzaam – en daarmee goedkoop – deze vorm van uitstroom is, zeker als de inspanningen om Willem aan het werk te krijgen dan voor niets zijn geweest. De hamvraag: wat is rechtvaardig?

Crashdieet
Dan de implementatie van maatwerk, dat is niet iets om er zomaar even bij te doen. Vergelijk het implementeren van maatwerk als standaardwerkwijze met de wens om af te vallen. Een crashdieet zorgt op korte termijn voor flink gewichtsverlies, op lange termijn voor toename van gewicht. Dit geldt ook voor het implementeren van maatwerk. Wil een gemeente echt goed maatwerk leveren, dan is daar meer voor nodig dan een peptalk op vrijdagmiddag of een inspiratie sessie van een uur op maandagochtend.

Dat wil niet zeggen dat dat geen goed begin is, afhankelijk van de situatie van de gemeente kan het heel zinvol zijn om heel klein te beginnen. Maar het is niet genoeg. Om echt effect te sorteren, kan de verandering van onderaf worden ingezet middels een omgekeerde beleidscyclus.

De organisatie stelt vast welk effect ze wil bereiken (1), bijvoorbeeld bijdragen aan autonomie van de inwoner door middel van maatwerk. De uitvoering gaat aan de slag om proefondervindelijk vast te stellen wat zij nodig heeft om het gewenste effect te realiseren (2). Dat wordt vastgelegd in beleid (3) en vervolgens wordt uiteraard gecheckt of het doel hiermee ook wordt gehaald (4). Het management stuurt op wat ze wil bereiken, de uitvoering geeft aan hoe ze dat wil bereiken en beleid zorgt dat het zodanig wordt vastgelegd dat het andere beleidsdoelen versterkt. Door steeds kleine stappen te zetten op basis van wat de uitvoering nodig heeft, zet je een verandering in gang die past bij het tempo van de uitvoering en op draagvlak kan rekenen.

Onwennig
Dit voelt onwennig, maar kan sneller tot resultaten leiden dan de verandering op basis van meestal zeer goed doordachte vergezichten vanuit management en bestuur. Welke verandering als eerste is gewenst, verschilt per gemeente. De ene gemeente gaat aan de slag met het aanpassen van de standaardrapportages en beschikkingen. De andere gemeente past beleidsregels aan om ruimte te creëren voor en richting te geven aan maatwerk. Welke verandering ook als eerste wordt ingezet, het is belangrijk om hier echt tijd voor vrij te maken. Gebeurt dat niet, dan vervalt de uitvoering in het ‘oude’ patroon. Dat kan ook niet anders, want dat kan deels op de automatische piloot en daarmee sneller.

We nemen een ander voorbeeld. Aïsha is net een paar maanden achttien als haar vader plotseling overlijdt. Haar moeder is al vlak na haar geboorte uit beeld verdwenen. Haar vader had een huurflat en na zijn dood blijft Aïsha daar alleen achter. Ze vraagt bijzondere bijstand aan voor de huur. Die is 750 euro per maand en dat kan ze niet betalen van haar studiefinanciering. De woningbouwvereniging houdt haar aan de twee maanden opzegtermijn, maar heeft gelijktijdig gezegd dat ze na die twee maanden echt niet kan blijven. Die twee maanden kan ze niet betalen, ze heeft geen ouders meer bij wie ze terechtkan en straks óók geen woonruimte meer.

Eigen afweging
Weinig gemeenten zullen geneigd zijn om woonkostentoeslag te verstrekken voor jongeren van achttien jaar die in een veel te dure woning verblijven. Door in beleid vast te leggen wat de gemeente belangrijk vindt voor haar inwoners en specifiek toe te lichten waarom het gemeentelijk beleid is zoals het is, kan de consulent een eigen afweging maken om hiervan af te wijken als dat nodig is, in lijn met de visie van de gemeente.

Er zijn talloze methodieken voor het leveren van maatwerk waaronder de omgekeerde toets (Stimulansz), de waardendriehoek (Instituut voor Publieke Waarden), de doorbraakmethode (Instituut voor Publieke Waarden) en het Landelijk Escalatieteam (Programma Maatwerk en Multiprobleemhuishoudens, ministeries van BZK, J en V, OCW, SZW en VWS). Welke methode moet de gemeente nu kiezen? Het korte antwoord: kies niet. Beslis op maat wat nodig is. Met het uitsluiten van bepaalde methodes op voorhand beperkt de gemeente zich ten koste van de inwoner. In sommige situaties werkt de ene methode beter, in de ander situatie de andere methode.

Dat wil niet zeggen dat alles altijd kriskras door elkaar moet worden gebruikt. In het verleden werd maatwerk vaak niet toegepast omdat een onbegrensd aantal mogelijkheden de uitvoering verlamt en zorgt dat we niet kiezen. Uit een experiment bleek dat een winkel 10 keer meer jam verkocht toen ze 6 verschillende soorten aanboden, dan toe ze 24 verschillende soorten aanboden (zie Chip en Dan Heath in het boek ‘Switch’). Het is daarom belangrijk om richting te geven, bijvoorbeeld door methodieken aan te reiken en een volgorde aan te geven. Standaard wordt een praktisch toepasbare variant als de omgekeerde toets of de waardendriehoek ingezet voor alle werkprocessen. Is dat niet voldoende, omdat er bijvoorbeeld (te veel) externe partijen bij betrokken zijn en overleg met deze partijen geen effect sorteert, dan wordt overgestapt naar een zwaardere methodiek als de doorbraakmethodiek of het Landelijk Escalatieteam.

Maatwerk is dus geen simpele methodiek om te bezuinigen, maar een principiële keuze die iets zegt over de manier waarop de (decentrale) overheid haar rol in de samenleving ziet. Dit vraagt om een zorgvuldig proces dat klein kan beginnen, maar continu aandacht en doorontwikkeling nodig heeft. Bij voorkeur op basis van een omgekeerde beleidscyclus. De organisatie bepaalt het gewenste effect, de uitvoering bepaalt mede de route daar naartoe. Hier worden verschillende instrumenten en methodieken voor aangereikt die de uitvoering kan inzetten. Daarbij wordt richting gegeven wat wanneer wordt ingezet en met welk doel.

De voorbeelden uit dit artikel komen uit ‘Maatwerk in het sociaal domein’, handboek voor omgekeerd denken, werken en doen’, van Evelien Meester, dat deze week is verschenen bij uitgeverij Mediawerf.

De omgekeerde toets
Dit is een methodiek waarmee op basis van vier stappen een besluit wordt genomen.
1. Welk effect wil de inwoner bereiken?
2. Past dit onder de grondwaarden van de wetten. Ofwel, de reden dat de wet is geschreven?
3. De ethische toets. Wat zijn de effecten op korte en lange termijn, past dit bij de mogelijkheden en vaardigheden van de inwoner, is de professional zuiver in de bedoeling en past het bij de uitgangspunten van de gemeente?
4. Past dit binnen de randvoorwaarden, ofwel de geldende wet- en regelgeving.
Deze methodiek combineert het juridische element met onder meer kennis van gedrag.

De doorbraakmethode
Deze methode biedt ondersteuning aan multiprobleem-huishoudens waar een teveel aan hulp en steun juist contraproductief werkt. Door dat teveel wordt de hulp niet meer begrepen. Deze methode geeft weer zicht op de uitweg, o.a. door zelfregie. Met de doorbraakmethode haal je uit de bureaucratie wat erin zit. Met als doel om het systeem zo normaal en logisch mogelijk vóór mensen te laten werken. Niet alleen mensen die hulp nodig hebben, maar ook alle andere inwoners, verzekerden, huurders die solidair zijn met een ander. De doorbraakmethode herstelt de regie, door een integrale aanpak waar het gezin met (bijvoorbeeld) schulden actief aan bijdraagt.  

* Evelien Meester is teammanager innovatie en strategie bij Stimulansz