Maak liever heldere afspraken

Meer geld naar jeugdzorg door standaardisering processen

Dat zegt Noortje Molenaar van Q-Consult Zorg, dat in opdracht van Jeugdzorg Nederland onderzoek deed naar zorginkoop en sturing door gemeenten, en naar motieven om te kiezen voor een bepaalde sturingswijze. Op het laatste deel van de vraag kwam geen helder antwoord, simpelweg omdat de visie daarop bij veel gemeenten nog niet is uitgekristalliseerd.

Molenaar daarover: ‘Er is vaak geen directe relatie tussen de visie van een gemeente op de inkoop van jeugdzorg en de gekozen uitvoeringsvorm. Voor zorgaanbieders is niet altijd scherp hoe de gemeente aankijkt tegen inkoop, bedoeling en inzet van jeugdhulp.’ Q-Consult Zorg kwam tot die bevindingen na gesprekken met tien aanbieders en vijf gemeenten.

Doorakkeren
Sinds de decentralisatie van de jeugdhulp naar gemeenten zijn de administratieve lasten voor zorgaanbieders fors toegenomen. Een deel van het geld dat bedoeld is voor zorg gaat daar naartoe. Dat wordt mede veroorzaakt door (nog) gebrekkige inregeling van admini stratieve processen (berichtenverkeer) tussen gemeenten en aanbieders. Volgens Molenaar wordt door contractpartijen veel tijd en energie gestoken in voorbereidende gesprekken. ‘Desondanks gebeurt het dat de impact van afspraken pas duidelijk wordt op het moment dat de levering van zorg van start gaat.’ Stapsgewijs en ‘tot achter de komma alle afspraken door akkeren’ neemt volgens haar al veel onduidelijkheid weg.

Veel bureaucratie komt voort uit buiten de afspraken vallende verantwoordingseisen en ‘aanvullende registratielast.’ Hoe paradoxaal het ook klinkt: juist door processen verregaand te standaardiseren (sturen, inkoop, toegang, zorgtoewijzing, declareren en factureren, betaling) kan de administratielast omlaag, zonder dat gemeenten water bij de wijn doen wat betreft hun visie op zorg.

Vertrouwen
Om partijen te helpen, is een landelijk programma ontwikkeld, (i-Sociaal Domein), waarbij gemeenten de keuze hebben uit drie uitvoeringsvarianten, met bijbehorende standaardartikelen voor contracten. Bij inspanningsgerichte uitvoering (de tot nu toe meest gebruikte variant) maken gemeente en aanbieder afspraken over de levering van een specifiek product of dienst, in een afgesproken tijdseenheid, tegen een afgesproken prijs; een p x q-afspraak, ‘uurtje-factuurtje.’ Bij de outputgerichte uitvoeringsvariant zijn er uitsluitend afspraken over het te behalen resultaat. De manier waarop dit resultaat wordt behaald, wordt niet vastgelegd.

Taakgerichte uitvoering wil zeggen dat de gemeente de uitvoering van zorg voor een populatie of doelgroep neerlegt bij de aanbieder, die de vrijheid heeft om deze taak naar eigen inzicht uit te voeren. Bij deze variant past geen verantwoording op individueel (gezins-of cliënt-)niveau.

Bij zowel de inspannings- als de outputgerichte uitvoeringsvariant hoeft er in declaraties of facturen geen aanvullende verantwoording door de zorgaanbieder plaats te vinden. De praktijk is echter dat sommige gemeenten dit wel verlangen, zegt Molenaar. Bij verschillen van interpretatie ligt de focus weer op financiën en controle, in plaats van op inhoud en vertrouwen. Voor toekomstgericht contracteren moeten partijen investeren in de wederzijdse relatie, adviseert ze. ‘Het gaat om het opbouwen van vertrouwen in deze nieuwe markt.’

Uit de gesprekken maakte Q-Consult verder op dat verschillende afdelingen of professionals soms inconsistent opereren. ‘De zorgaanbieder maakt contractafspraken met de inkoper. Als zorg geïndiceerd wordt, heeft de aanbieder te maken met de personen achter het loket of in het wijkteam. Zodra er gedeclareerd moet worden, heeft de aanbieder te maken met de financiële afdeling. Zonder consequente doorvertaling van de visie van de gemeente in de wijze van bekostiging en verantwoording, loopt het spaak.’

Checklist
In veel gevallen schort het volgens haar aan duidelijke definities. ‘Stel: partijen spreken trajectfinanciering af. Dan is het van belang dat je definieert wat het traject inhoudt, waar het begint en waar het stopt en wie dat bepaalt. Wat als een cliënt om een bepaalde reden geen zorg kan ontvangen, loopt het traject dan nog door? Zo nee: wordt er dan betaald voor het volledige traject of slechts 80 procent van het budget dat ervoor staat?’.

Volgens Molenaar is er bij gemeenten en zorgaanbieders behoefte aan praktische handvatten om het in- en verkoopproces in goede banen te leiden en alle consequenties helder op tafel te krijgen. Jeugdzorg Nederland en Q-Consult Zorg hebben daarom een ‘checklist’ ontwikkeld voor het verkoopproces, waar ook van gemeentelijke zijde belangstelling voor is.

Inkoop jeugdzorg zonder Europese aanbesteding
Het ministerie van Veiligheid en Justitie en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) laten nagaan of jeugdbescherming en jeugdreclassering uitgezonderd kunnen worden van Europese aanbestedingswetgeving. Veel gemeenten en jeugdhulporganisaties maken zich zorgen over de gevolgen van aangescherpte aanbestedingsrichtlijnen. De 42 jeugdzorgregio’s koersen voor de inkoop in 2018 aan op een ‘behoedzame inkoopstrategie’. De meeste regio’s willen liefst de huidige contracten verlengen.

Diverse Tweede Kamerfracties vrezen ‘doorgeslagen marktdenken’. Staatssecretaris Van Rijn (Zorg, PvdA) is van mening dat Europees aanbesteden strikt genomen niet noodzakelijk is bij inkoop van jeugdzorg. ‘Bij de inkoop van jeugdhulp geldt een lichter regime’, zei hij. Vooraf met elkaar om tafel mag volgens hem, ‘maar de nieuwe regels eisen dat dit transparant gebeurt.’ Hij beloofde dat een werkgroep van ministeries, VNG en branches aan de slag gaat met de aanbestedingsproblematiek en oplossingen zoekt. Niemand zit volgens hem te wachten op procedures ‘die leiden tot bureaucratie en ongewenste uitkomsten.’

Risico’s
De VNG en de ministeries van Veiligheid en Justitie en Volksgezondheid, Welzijn en Sport willen meerdere scenario’s onderzocht hebben, met opheldering over voor- en nadelen en risico’s. Allereerst aanbesteden conform de Europese richtlijn, inclusief een vorm waarin zorgaanbieders en gecertificeerde instellingen eerst met elkaar in dialoog gaan (‘dialooggerichte gunning en raamovereenkomsten’). Ook wordt onderzocht of er binnen de richtlijnen ruimte is voor meer regulering. Het adviesbureau wordt verder gevraagd te onderzoeken welke uitzonderingsgronden er mogelijk zijn binnen de Europese richtlijnen. Daarbij zal in het bijzonder worden gekeken naar oplossingen uit andere domeinen, onder meer de Wet langdurige zorg, de Zorgverzekeringswet en de volwassenenreclassering.

De continuïteit van de uitvoering in de jeugdbescherming en -reclassering moeten volgens de ministeries en de VNG te allen tijde geborgd zijn en er moet ruimte blijven voor innovatie. Niet uitgesloten is dat de uitkomsten van het onderzoek leiden tot een wetswijziging. Uiterlijk 1 juli 2017 moeten de uitkomsten van het onderzoek er liggen. Mocht eruit komen dat gemeenten niet onder Europees aanbesteden uit kunnen, dan worden gemeenten procesmatig ondersteund bij de vormgeving van procedures.