Straat dreigt voor jongeren

Op papier is maatwerk dé manier om te voorkomen dat mensen als gevolg van bijstandsregels op straat komen te staan. In schrijnende gevallen zou de gemeente de regels buiten werking moeten stellen. Maar dat gebeurt in de praktijk bijna nooit.

Kostendelersnorm is ‘starre regeling’

Als het gaat om de kostendelersnorm, is maatwerk het toverwoord. De kostendelersnorm, die bepaalt dat een bijstandsuitkering steeds lager wordt naarmate de ontvanger met meer mensen op één adres woont, maakt het delen van een woning onaantrekkelijk. Daardoor kan de regeling bijdragen aan dakloosheid. In principe kunnen gemeenten in dat soort kritieke gevallen de kostendelersnorm buiten werking stellen. Het rijk – de wetgever – draagt daarom maatwerk aan als het wondermiddel om ongewenste gevolgen van de kostendelersnorm, zoals dakloosheid, te voorkomen.

Maar gemeenten geven aan dat die ‘maatwerkoplossing’ te ingewikkeld is in de uitvoering. Bovendien weten de meeste ge meenten niet hoe vaak ze daadwerkelijk een uitzondering maken. En bij die paar gemeenten die het wel weten, blijft het bij minimale aantallen. Zo ging het in Arnhem het afgelopen jaar om 23 gevallen. Utrecht gokt op 20 tot 25 en Den Haag schat dat het om ongeveer 10 personen gaat. Andere gemeenten geven antwoorden als ‘zelden of nooit’ (Doetinchem) en ‘niet vaak’ (Heerlen).

Dit blijkt uit een rondgang van Binnenlands Bestuur onder alle 44 centrumgemeenten die een regierol hebben in de aanpak van dakloosheid. In totaal droegen 25 centrumgemeenten bij aan het onderzoek. Een flinke meerderheid van 63 procent, waaronder alle G4-gemeenten, ervaart knelpunten in het toepassen van maatwerk bij de kostendelersnorm. Dit ondanks dat de meeste gemeenten al wel gebruikmaken van een speciale handreiking die het toepassen van maatwerk gemakkelijker zou moeten maken.

Haagse bubbel
Dat de maatwerkoplossing in de praktijk tekortschiet, was op basis van signalen uit het werkveld al te verwachten. Dat beaamt Esmé Wiegman, directeur van Valente, de branchevereniging voor maatschappelijke opvang: ‘Wij hebben hetzelfde beeld, dat maatwerk weinig bekend is en weinig wordt toegepast.’ Marleen van der Kolk, programmamanager bij Stichting Zwerfjongeren Nederland, sluit zich daarbij aan: ‘Deze uitkomst verbaast me helemaal niet, en is ons een doorn in het oog. In onze Haagse bubbel hebben we bedacht dat maatwerk op papier goed werkt, maar de praktijk is veel weerbarstiger.’

Ook het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), dat verantwoordelijk is voor de wetgeving rondom de bijstand, herkent het beeld dat maatwerk ‘met terughoudendheid’ wordt toegepast door gemeenten. Het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS), waar de aanpak van dakloosheid onder valt, voegt daaraan toe dat er workshops zijn georganiseerd in verschillende gemeenten om, op basis van de eerdergenoemde handreiking, de maatwerkoplossing onder de aandacht te brengen. Die sessies werden druk bezocht en hebben geleid tot ‘mooie voorbeelden van de invulling van maatwerk’, stelt VWS.

Het merendeel van de gemeenten geeft in het onderzoek inderdaad aan dat ze gebruikmaken van de handreiking, hoewel veel gemeenten ook zeggen dat ze al langer volgens de principes van de handreiking werkten. Gemeenten kunnen echter niet aangeven of deze werkwijze de inzet van maatwerk heeft vergroot. Dat is weinig verrassend, aangezien noch de gemeenten noch de twee ministeries bijhouden hoe vaak de maatwerkoplossing daadwerkelijk wordt ingezet.

‘De effecten van het beleid zijn dus op geen enkele manier te toetsen’, concludeert Van der Kolk van Stichting Zwerfjongeren Nederland. Het ministerie van SZW zegt, gewezen op het gebrek aan inzicht in de werking van het beleid, dat de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de Participatiewet bij gemeenten ligt. Dat neemt echter niet weg dat het rijk systeemverantwoordelijk is, merkt Van der Kolk op.

Katalysator
Problemen met de kostendelersnorm zijn de afgelopen jaren door verschillende maatschappelijke organisaties en politieke partijen aangekaart. Vakbond FNV startte eind vorig jaar een petitie om de kostendelersnorm uit de wet te schrappen. De petitie is ondertekend door een hele reeks belangengroepen en door de Tweede Kamerfracties van GroenLinks, PvdA, SP, Bij1, DENK en de PvdD. Volgens de ondertekenaars draagt de kostendelersnorm bij aan armoede en dakloosheid. Dat werd in november 2020 bevestigd door een onderzoek door Significant APE in opdracht van het ministerie van SZW.

Daaruit bleek dat sinds de invoering van de kostendelersnorm in 2015 steeds meer jongeren in een huishouden met een bijstandsuitkering uit huis gaan in het jaar dat ze 21 worden – de leeftijd waarop de kostendelersnorm ingaat. Dat betekent niet per se dat de kostendelersnorm dé oorzaak van dakloosheid onder jongeren is, maar toont wel aan dat de regeling kan bijdragen aan een kwetsbare situatie die uiteindelijk kan leiden tot dakloosheid. Bovendien kan de kostendelersnorm een oplossing voor dakloosheid in de weg staan. Woningdelen kan immers, zeker in tijden van krapte op de woningmarkt, een uitkomst bieden voor wie op straat komt te staan.

Esmé Wiegman, directeur van Valente: ‘Er zijn op dit moment te weinig woningen. De oplossing is: woningen bouwen. Maar je bent zomaar tien jaar bezig om het tekort weg te werken. Daarom moeten we nu beter gebruikmaken van de bestaande woningvoorraad. Maar het is op dit moment niet aantrekkelijk om een woning te delen, terwijl er best mensen daartoe bereid zouden zijn.’ Wiegman denkt dat de kostendelersnorm een belangrijke verklarende factor is in de explosie van het aantal dakloze jongeren – tussen 2009 en 2018 is het aantal daklozen tussen 18 en 30 jaar verdrievoudigd.

Ook gemeenten die meededen aan de rondgang van Binnenlands Bestuur zien een verband tussen de kostendelersnorm en dakloosheid. De kostendelersnorm is zelden de hoofdoorzaak van dakloosheid, geven verschillende gemeenten aan, maar staat wel oplossingen voor dakloosheid in de weg. De kostendelersnorm kan een katalysator zijn van andere sociale problematiek, zegt bijvoorbeeld de gemeente Utrecht.

En de gemeente Rotterdam legt uit: ‘De kostendelersnorm gaat uit van een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor vaste woonlasten, zonder dit nader te regelen. In de praktijk rust die verantwoordelijkheid veelal op hoofdbewoners, die voor tijdige betaling persoonlijk aansprakelijk zijn. Maandelijks moeten zij zien te regelen dat ze een evenredige bijdrage van hun medebewoners krijgen. Omdat dat niet altijd lukt, kunnen bij hoofdbewoners betalingsachterstanden en schulden ontstaan. Ter voorkoming daarvan kan een onwillige medebewoner de deur worden gewezen. Een dilemma, zeker waar dit speelt tussen ouders en kinderen. De financiële afhankelijkheid tussen mensen, ook wanneer alleen een gezamenlijke voordeur wordt gedeeld, is met de invoering van de kostendelersnorm zeer toegenomen.’

Beperkte ruimte
In reactie op het onderzoek van Significant APE zei toenmalig staatssecretaris van Sociale Zaken Bas van ’t Wout (VVD) dat het ‘onwenselijk’ is dat bijstandsgerechtigden worden belemmerd in het delen van een woning. Toch wilde hij de kostendelersnorm in stand houden. Dat was volgens hem nodig om een stapeling van uitkeringen op één adres te voorkomen. Zonder de kostendelersnorm zou er in een huishouden met meerdere bijstandsuitkeringen zoveel geld binnenkomen dat het niet meer loont om te gaan werken. Dat past niet bij het ‘activerende karakter’ van de bijstand en zou het ‘draagvlak in de samenleving’ voor het sociale zekerheidsstelsel ondergraven.

De oplossing voor de ongewenste effecten van de kostendelersnorm was daarom: maatwerk. ‘Met deze kabinetsreactie wil ik gemeenten comfort bieden dat zij de ruimte voor maatwerk mogen en soms ook moeten benutten. Niet alleen is er een bevoegdheid, ook is er een verantwoordelijkheid, zeker als het gaat om de meest kwetsbare mensen in onze samenleving’, schreef Van ’t Wout.

Van ’t Wouts reactie lijkt te suggereren dat gemeenten om een of andere reden de mogelijkheden tot maatwerk niet goed benutten. Maar uit de rondgang bij gemeenten komt een heel ander beeld naar voren: gemeenten ervaren te weinig wettelijke ruimte om maatwerk toe te passen. ‘De kostendelersnorm in de huidige vorm is een ingewikkelde regeling voor burgers en medewerkers’, zegt de gemeente Utrecht. ‘Alleen in bijzondere situaties kan tijdelijk een uitzondering worden gemaakt. De ruimte is echter beperkt.’ Dat beaamt de gemeente Hoorn: ‘De regeling is star en kent, behoudens de crisissituaties, weinig tot geen ruimte om af te wijken van de standaard.’

Maar ook de mogelijkheid om in crisissituaties af te wijken, is niet altijd voldoende, voegt Deventer toe: ‘We weten vaak pas dat er sprake is van een crisissituatie als er al het een en ander geëscaleerd is en de jongere op straat staat.’ Bovendien vraagt maatwerk veel van de gemeentelijke organisatie. ‘Maatwerk heeft als keerzijde dat je tijd nodig hebt om casussen met elkaar af te stemmen omdat je wilt voorkomen dat willekeur ontstaat’, aldus de gemeente Amsterdam.

Kortom: gemeenten zien sociale problematiek ontstaan als gevolg van de kostendelersnorm, maar ze hebben te weinig mogelijkheden om in te grijpen. Geen wonder dat bijna alle gemeenten pleiten voor aanpassing of afschaffing van de kostendelersnorm. 

(klik op de afbeelding voor een vergroting)