Hiaten met een grote H

Wmo en Jeugdwet schreeuwen om juridische finetuning

Wetten zijn één en uitvoering van die wetten is twee. De uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo 2015) stuitte rondom de huishoudelijke hulp al vrij snel op problemen in gemeenteland. Een uitspraak medio mei vorig jaar van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) maakte een einde aan de verwarring die onder gemeenten was ontstaan: huishoudelijke hulp valt onder de Wmo 2015 en gemeenten zijn daarvoor verantwoordelijk. Recent heeft de CRvB een tweede richtinggevende uitspraak gedaan over een ander onderdeel van de Wmo 2015: de inzet van uitwonende mantelzorgers.

Over de Wmo 2015 zullen zeker nog meer uitspraken van de hoogste bestuursrechter komen, verwachten advocaten Renske Imkamp en Matthijs Vermaat van Van der Woude de Graaf Advocaten, die veel procedures namens burgers tegen gemeenten voeren. ‘De volgende zal gaan over wat redelijkerwijs mag worden verwacht van inwonende mantelzorgers: wanneer is het terecht dat zij een vergoeding daarvoor krijgen en welke tarieven passen daarbij’, voorziet Vermaat.

Resultaatsturing en het al dan niet toekennen van een pgb aan ouders, zodat zij hulp aan hun kind kunnen bieden, zijn bij de Jeugdwet de grote struikelblokken, weet Imkamp. Of, zoals de advocate het noemt: ‘Dit zijn hiaten met een hoofdletter.’ Een eerste uitspraak over resultaatgestuurde jeugdhulp van de bestuursrechter wordt volgende week verwacht. Het zal nog wel even duren voor de Centrale Raad van Beroep zich over die hiaten in de Jeugdwet zal buigen.

Afgedwongen mantelzorg
Zoals de gemeenten Utrecht en Aa en Hunze als eerste bij de hoogste bestuursrechter op het matje werden geroepen vanwege hun beleid rondom huishoudelijke hulp, zo was rondom mantelzorg Etten-Leur de eerste die door de CRvB op de vingers werd getikt. De gemeente had het persoonsgebonden budget (pgb) van een vrouw met een lichamelijke beperking ingetrokken omdat de uitwonende dochter de huishoudelijke hulp voor haar rekening moest nemen. Onterecht, oordeelde de CRvB: de gemeente mag er bij de vaststelling van het recht op een voorziening niet van uitgaan dat een uitwonende dochter de huishoudelijke hulp onbetaald verricht. De gemeente moet het pgb weer toekennen.

Met deze uitspraak heeft de hoogste bestuursrechter voor alle gemeenten die met de inzet van mantelzorgers worstelen duidelijk richting gegeven: mantelzorg kan niet kan worden afgedwongen en gemeenten moeten vooraf onderzoeken of personen wel bereid zijn om onbetaald ondersteuning te bieden. Bij de vaststelling of een betrokkene recht heeft op een voorziening op grond van de Wmo 2015, mogen gemeenten geen rekening houden met mantelzorg die wel geleverd zou kunnen worden, maar die een potentiële mantelzorger niet bereid is te leveren.

Nu een rechterlijk besluit is genomen over ‘afdwingbare mantelzorg’, staat de volgende kwestie voor de deur: gebruikelijke en bovengebruikelijke hulp. Met andere woorden: wat mag worden verwacht van inwonende huisgenoten? Dit speelt in zowel de Wmo 2015 als in de Jeugdwet, al kent de Jeugdwet de termen ‘gebruikelijk’ en ‘bovengebruikelijk’ niet. Het principe komt min of meer op hetzelfde neer. De rechtbank Overijssel heeft medio februari een uitspraak over inwonende huisgenoten gedaan, in een zaak die tegen de gemeente Olst-Wijhe was aangespannen. De gemeente verplichtte een moeder tot gratis mantelzorg voor haar inwonende, schizofrene zoon, en trok een eerder toegekend pgb in. Alleen voor professionele hulp zou een pgb op zijn plaats zijn, meende Olst-Wijhe. De rechter heeft daar een streep doorgezet: de gemeente mag geen mantelzorg van de moeder eisen en moet de zoon alsnog een pgb geven, waaruit hij zijn moeder kan betalen.

Angel
Met deze uitspraak is de angel echter niet uit het ‘gebruikelijk-bovengebruikelijke hulp’-debat gehaald, menen Vermaat en Imkamp. ‘Gebruikelijke hulp is hulp die naar algemeen aanvaarde opvattingen in redelijkheid mag worden verwacht van een huisgenoot’, stelt Vermaat, refererend aan artikel 1.1.1 Wmo 2015. ‘Maar wat is algemeen aanvaard? Wat kun je in redelijkheid vragen van een huisgenoot? Dat je zorgt dat als de een niet kan stofzuigen, dat een ander dat doet; fair enough. Als de een geen boodschappen of de administratie kan doen, maar de ander wel; idem dito. Maar is het normaal dat je als twintigjarige wordt geacht een van je ouders, die aan een rolstoel gekluisterd zit, bij elke verplaatsing buitenshuis te begeleiden?’

‘In de wetgeschiedenis staat dat gemeenten hierover moeten nadenken en in beleid moeten vastleggen wat zij wel en niet maatschappelijk aanvaard vinden van wat gebruikelijke hulp is’, vult Imkamp aan. Maar dat is lastig. Want wat is ‘algemeen aanvaard’, en daarmee gebruikelijk? De ene gemeente vindt veertien uur hulp gebruikelijk en alle hulp daar bovenop ‘bovengebruikelijk’, een andere gemeente vindt 5,5 uur ‘gebruikelijk’. Om te voorkomen dat iedere gemeente een eigen norm gaat hanteren, stellen beide advocaten dat een richtinggevende uitspraak van de Centrale Raad geen overbodige luxe zou zijn. Imkamp: ‘Ga er als gemeente maar aanstaan om aan te tonen wat algemeen maatschappelijk aanvaard is.’ In de wet staat het niet omschreven. Het valt hen overigens op dat gemeenten iets al gauw ‘gebruikelijk’ noemen zodra er een zorgrelatie binnen een huishouden is; zoals moeder-zoon, man-vrouw, etc.

De Jeugdwet kent hetzelfde hiaat, al worden daar andere termen gebezigd. ‘De Jeugdwet kent de begrippen ‘eigen mogelijkheden’ en ‘probleemoplossend vermogen’. Als dat ontoereikend is, moet de gemeente in actie komen’, verduidelijkt Imkamp. Gemeenten verwachten af en toe wel te veel van ouders, blijkt inmiddels uit diverse uitspraken van bestuursrechters. Zo zette de bestuursrechter van de rechtbank Overijssel in april dit jaar een streep door een besluit van de gemeente Steenwijkerland. De gemeente had het pgb ingetrokken waarmee de ouders en opa hun (klein)kind met autisme begeleidden.

De gemeente stelde dat de (groot)ouders ook zonder een pgb over ‘voldoende eigen mogelijkheden en probleemoplossend vermogen’ beschikten om hun (klein)kind te begeleiden. Imkamp: ‘De gemeente stelde zelfs in beleid dat een pgb voor (groot)ouders in geen geval kan worden toegekend.’ De rechter oordeelde dat de gemeente onvoldoende heeft gekeken naar de problematiek van het gezin en de inzet van de (groot)ouders.

Bommetje
Een ander ‘bommetje’ onder de Jeugdwet is het op resultaatgericht indiceren van jeugdhulp, stellen Imkamp en Vermaat. Als een gemeente op basis van een veelal vage omschrijving van het te bereiken resultaat een x-aantal uren toekent, ‘komen aanbieders veel minder uur dan afgesproken’, weet Imkamp uit zaken die ze onder handen heeft.

Net zoals de CRvB in zijn uitspraak over huishoudelijke ondersteuning gemeenten op de vingers heeft getikt, zal dit op termijn ook bij de op resultaat sturende gemeenten bij de Jeugdwet gaan gebeuren. Het resultaat ‘schoon en leefbaar’ bij de huishoudelijke hulp moet via objectieve normen worden vastgelegd, waarbij de werkzaamheden en de frequentie daarvan in een beschikking moeten worden vastgelegd. De hulpbehoevende moet niet in conclaaf hoeven met de aanbieder. Gemeenten die sinds de invoering van de Wmo 2015 op een ‘schoon en leefbaar’ huis indiceren, hebben sinds de CRvB-uitspraak hun handen vol aan het concreet maken van het te bereiken resultaat.

Datzelfde staat nu te gebeuren bij gemeenten die in de jeugdhulp op resultaat sturen, verwachten Imkamp en Vermaat. De rechter zal meer concreetheid gaan eisen. ‘De gemeente moet iemands rechten en plichten vaststellen. Het moet voldoende duidelijk zijn waar de cliënt aan toe is. In veel gemeenten wordt, ook wat de jeugdhulp betreft, onvoldoende vastgelegd welk resultaat moet worden bereikt en wat de frequentie van de hulp moet zijn’, aldus Imkamp. Een eerste uitspraak hierover wordt volgende week verwacht.

Hoop werk
De hoogte van het pgb, oftewel de ‘tarieven’ die voor mensen gelden als ze de hulp zelf gaan verlenen, is een ‘hiaat waar het flink doorheen tocht’, stelt Vermaat. Dit speelt bij zowel de Wmo 2015 als bij de Jeugdwet en heeft al tot diverse rechtszaken geleid. ‘In de wet staat alleen dat het pgb ‘toereikend’ moet zijn, maar hoe bepaal je dat?’ Wordt daarbij gekeken naar de kosten van een externe hulpverlener of wordt met een minimum uurloon gewerkt. Ook wat dit punt betreft zou een uitspraak van de CRvB op zijn plaats zijn.

Voor zowel rechters als gemeenten is er nog een hoop werk te verzetten. Met ‘dank’ aan de wetgevers. Beide advocaten zullen de laatste zijn die zeggen dat beide wetten eenvoudig zijn te snappen. ‘Het gaat om kaderwetten, en nog eens vrij ingewikkelde ook’, stelt Imkamp. In die zin hebben ze het ook wel te doen met gemeenten. Beiden zijn ervan overtuigd dat het gros van de gemeenten geen kwade bedoelingen heeft met de uitvoering van de twee wetten, ook al gaan ze de fout in. Maar ze zien in de praktijk dat er hardleerse en onwillige gemeenten tussen zitten, die zich te weinig verdiepen in de wetten of ze gewoonweg niet nakomen. Laat staan dat ze de daaruit voortvloeiende verplichtingen in verordeningen vastleggen.