Draaien aan de knoppen in het sociaal domein

Omgekeerde toets helpt ambtenaren

Een geval uit de praktijk. Een gezin van man, vrouw en drie jonge kinderen leeft van de bijstand. De man werkt met grote regelmaat via een uitzendbureau. Zijn vrouw volgt een opleiding; ze heeft colleges, moet studeren en tentamens doen. Een diploma vergroot haar kansen op betaald werk. Het probleem: de man en de vrouw hebben soms tegelijk werk- en studieverplichtingen, maar in het eigen netwerk geen oppas. Het echtpaar vraagt een tegemoetkoming in de kinderopvangkosten. En de gemeente waar dit speelde, heeft een regeling voor een bijdrage in de kosten van kinderopvang.

‘Maar er is een obstakel’, zegt Sanne Leijen, jurist en trainer bij de onafhankelijke kennisorganisatie Stimulansz. ‘Die vergoeding geldt uitsluitend voor mensen die in een traject zitten. Terwijl de man waar het omgaat op eigen kracht werk vindt en niet in een traject zit.’ Leijen richt zich tot een twintigtal gemeenteambtenaren uit alle windstreken, die te gast zijn bij Stimulansz voor een kennismaking met de methodiek van ‘de omgekeerde toets’. ‘Is de situatie die ik schetste herkenbaar voor jullie?’ vraagt Leijen. Veel vingers gaan omhoog, ter bevestiging.

De ‘omgekeerde toets’ helpt ambtenaren en professionals in het sociaal domein inwoners zo goed mogelijk te bedienen, door ruimte te zoeken binnen de wet- en regelgeving, meer in het bijzonder de Jeugdwet, de Wmo, de Participatiewet en de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening. Niet door burgers zonder meer hun zin te geven bij het toekennen van een scooter, traplift, (extra) uitkering, of door hen te ontslaan van bepaalde verplichtingen, maar door te onderzoeken wat de beste oplossing is in een specifieke situatie. Doen wat nodig is, betoogt Leijen.

Leijen geeft nog een voorbeeld: ‘Iemand woont samen met zijn niet rechtmatig in Nederland verblijvende partner en hun kind. Door de inwerkingtreding van de Participatiewet daalt zijn inkomen van 90 procent van de gehuwdennorm naar 50 procent van die norm, minder dan zijn huur. Door de ontstane huurschuld dreigt uithuiszetting. Je kunt door de uitkering tijdelijk te verhogen voorkomen dat betrokkene op straat komt te staan met zijn gezin, met alle kosten en problemen van dien.’

Omgekeerde toets
Met de door Stimulansz-jurist Evelien Meester ontwikkelde ‘omgekeerde toets’ pakt het kennisinstituut de handschoen op die is neergeworpen door de voormalige Transitiecommissie Sociaal Domein (TSD), die onder leiding stond van Han Noten. De TSD roept ambtenaren en leden van wijkteams op ‘de zorgvrager centraal te stellen en de wereld waarin deze leeft’. ‘Maar hoe weet je dan als professional dat je het juiste doet? Als het protocol en de verordening je niet meer houvast bieden? Als het afgevinkte lijstje je niet zonder meer naar de juiste interventie leidt?’, vraagt Noten zich af.

Het antwoord op dergelijke dilemma’s staat centraal tijdens de introductie op ‘de omgekeerde toets’ die Leijen geeft. De aanwezigen in het lokaal zijn medewerker kwaliteitsbeheer of werk- en inkomensconsulent, een enkeling is beleidsadviseur of werkt op de afdeling bezwaar en beroep. ‘Wat verwachten jullie van vandaag?’, vraagt Leijen. ‘Kijken hoe we de systeemen de leefwereld dichter bij elkaar kunnen brengen’, is het meest gegeven antwoord. ‘Onderzoeken hoe we maatwerk kunnen leveren zonder verstrikt te raken in de regeltjes’, wensen anderen. En dan is er ook nog een enkeling met huiver voor rekkelijkheid, die in het slechtst denkbare geval ‘door hogerhand’ wordt uitgelegd wordt als willekeur, ‘en dan ben ik mooi het haasje’.

‘De omgekeerde toets laat juist zien dat de wet ontzettend veel mogelijkheden biedt om maatwerk te leveren zonder te vervallen in willekeur’, is de reactie van Leijen. De methode, die door Stimulansz wordt voorgesteld als een soort dashboard met knoppen om aan te draaien, geeft volgens haar zowel houvast als rugdekking. Zo zegt artikel 18, eerste lid, van de Participatiewet dat bijstand kan worden afgestemd op de omstandigheden. Leijen: ‘Dan denk je al gauw aan neerwaarts bijstellen, bijvoorbeeld als iemand anders de huur van betrokkene betaalt, of andere lasten op zich neemt.

De klant kan dan toe met een lagere uitkering. Maar op grond van artikel 18 kun je in bijzondere situaties de uitkering ook verhogen.’ Dat wetsartikel is volgens haar de meest essentiële ‘knop’ bij het toepassen van juridische ‘creativiteit’. De wet zegt namelijk dat het college de bijstand afstemt op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van betrokkene. De uitkering kan omhoog of omlaag als de feitelijke behoeften daartoe aanleiding geven.

Ethisch verantwoord
Met de omgekeerde toets wordt beoordeeld wat het beoogde effect is, wat de uitwerking is op persoon, gezin en omgeving en of het besluit overeenkomt met de grondwaarde (bedoeling) van de wet. Verder of het voornemen ethisch verantwoord is. Pas als laatste stap wordt gekeken of een voornemen indruist tegen de wet. ‘Als je de wet telkens vooropstelt, is het lastig om maatwerk leveren’, zegt Leijen.

De omgekeerde toets gaat uit van een individueel afwegingskader. ‘Waarom wil je voor deze persoon een uitzondering maken? Wat speelt bij dat besluit bij jezelf mee aan normen en waarden? Ben je je daar bewust van? Dat is wat ik bedoel met zuiver in bedoeling.’ Ze benadrukt: ‘Bij de omgekeerde toets moet je altijd goed uitvragen aan de voorkant. Dat geeft inzicht in kansen en mogelijkheden. Leg uit dat aan de gevraagde uitkering ook verplichtingen hangen en vraag hoe betrokkene daar invulling aan wil geven. Dat heeft een andere lading dan een A4’tje neerleggen en zeggen: hier moet je je aan houden. Misschien heeft betrokkene een beter idee over hoe hij aan het werk komt dan jij.’

Daarmee keert Leijen terug bij de casus van het stel dat graag een bijdrage wil in de kosten van kinderopvang. Volgens de omgekeerde toets is het beoogde effect dat man of vrouw financieel hun eigen broek ophouden en uitstromen uit de uitkering. Zonder kinderopvang kan de man niet van huis als hij door het uitzendbureau wordt opgeroepen. En met een afgeronde opleiding heeft de vrouw meer kans op werk, dus het is beter dat ze studeert dan dat ze voortdurend thuis is bij de kinderen.

Bij deze casus kan de beslisser terugvallen op de ‘grondwaarde’ van de Participatiewet: ‘het bevorderen van zelfredzaamheid’, bij voorkeur via betaald werk. Het ethische aspect: het ontbreken van geld voor kinderopvang houdt de (gedeeltelijke) werkloosheid in stand, en dat is onwenselijk. Het gezin drukt, langer dan misschien nodig is, op het gemeentelijke budget. ‘Het ontbreken van kinderopvang is de belemmering naar volledig werk. Die drempel wegnemen is wat nodig is.’ De kosten voor kinderopvang kunnen betaald worden uit de bijzondere bijstand of uit reïntegratiegelden. Zelfs als daarmee afgeweken wordt van de regel dat iemand aan een reïntegratietraject moet deelnemen om een beroep te kunnen doen op deze voorziening.

Leijen: ‘Als binnen deze gemeente voor mensen in de bijstand met een traject kinderopvang wel wordt vergoed, waarom voor deze man niet? Doe je het niet, dan kan hij misschien minder vaak bij het uitzendbureau terecht en krimpen zijn mogelijkheden op uitstroom. Geef je hem niet dat kleine zetje, dan is de kans groter dat hij niet uitstroomt uit de uitkering.’

Omslag
Een van de deelnemers aan de oriënterende training is er niet gerust op dat hij de gesuggereerde oplossing in de praktijk zou durven toepassen. ‘Er wordt vaak geroepen dat we veel speelruimte hebben. Maar hoever die ruimte bij ons strekt en hoe we die kunnen gebruiken in het voordeel van de klant, staat nergens op papier’, zegt hij.

Leijen hoort dat vaker: medewerkers die de omgekeerde toets willen toepassen, moeten zich veilig voelen om gebruik te maken van het eigen vakmanschap. ‘Een keuze voor de omgekeerde toets begint niet bij de uitvoering, maar bij het management of bestuur. Leidinggevenden kunnen niet zeggen: consulenten, klantmanagers en bezwaarmedewerkers, wij gaan voortaan volgens de omgekeerde toets werken, succes’. De hele gemeente moet volgens haar mee in een omslag van het denken. ‘Met als basis een besluit van de gemeenteraad of het college, waarin staat dat dit de nieuwe manier van werken is.’ Dat kan bijvoorbeeld door de omgekeerde toets te koppelen aan de organisatie- of afdelingsdoelen.

Juridisch kwaliteitsmedewerkers en, niet te vergeten, de accountant moeten maatwerk toetsen conform de omgekeerde toets, zodat er geen grijs gebied ontstaat. Sommige ambtenaren steken in hun dagelijkse praktijk hun nek uit: ‘Mijn idee is dat alles staat of valt met de motivering van het besluit’, zegt een van de cursisten. ‘Als er gaten zitten in je argumenten, houdt het op. Bij een goed gemotiveerd besluit kun je als het nodig is een roze olifant met een blauwe strik verstrekken'

Omgekeerd toetsen in de praktijk
Deelnemers aan de training onderwerpen enkele casussen aan de omgekeerde toets. Hier als voorbeeld de casus van alleenstaande moeder Tamara, die een bijstandsuitkering heeft en van haar moeder wekelijks 20 euro krijgt om de paardrijlessen van dochter Iris te bekostigen. De gemeente kent een voorliggende voorziening, het ‘kindpakket’.

Tamara heeft de situatie zelf opgelost, in overeenstemming met een van de grondwaarden van de Participatiewet, zelfredzaamheid. Welke mogelijkheden, bezwaren en (ethische en juridische) dilemma’s zien de cursisten bij toepassing van de omgekeerde toets?

Een van de cursisten adviseert dat moeder Tamara alsnog een beroep doet op de voorliggende voorziening: het kindpakket van de gemeente. Een ander: ‘Daar krijg ik kortsluiting van, oma ís in dit geval de voorliggende voorziening. Prachtig dat het eigen netwerk dit oplost. Het wordt wat anders als Tamara beslist dat ze het geld nodig heeft om rond te komen, waardoor Iris een maandje niet gaat paardrijden.’

Een suggestie: ‘Oma betaalt de contributie direct aan de manege. Zo is duidelijk dat het voor Tamara geen vrij besteedbaar middel is’.
Dilemma: ‘Mag je dit als consulent adviseren?’
Antwoord: ‘Ja, zo lang alles open en transparant gebeurt.’

Ethisch
Sommige cursisten hebben bezwaren bij de handelwijze van Tamara: ‘Paardrijden is duur, zou Iris niet beter een andere hobby kunnen kiezen?’ en: ‘Wat als Iris binnen de kortste keren meedoet aan wedstrijden en oma met meer geld over de brug komt?’
Reactie hierop: ‘Waarom zou een kind uit een bijstandsgezin niet mogen excelleren? Het wordt anders als van giften vakanties uit Thailand worden gefinancierd.’

Juridisch
Oma’s bijdragen zijn inkomsten en moeten formeel gekort worden op de uitkering, maar worden niet als vrij besteedbaar middel aangemerkt. Van Tamara kunnen betalingsbewijzen gevraagd worden.