Alert op het flessen van burgers

Fraudesignalering in WMO 2015 en Jeugdwet

Burger, wantrouwen, fraude. Terwijl de Wmo 2015 en de Jeugdwet zo’n feest zouden moeten zijn. Zorg-opmaat, persoonlijke budgetten (pgb’s) voor burgers die hun eigen zorg kunnen regelen en inkopen. Empowerment. Wijkteams en keukentafelgesprekken, waardoor je als gemeente naast je burgers staat. Kanjers van wetten, om met Erica Terpstra te spreken, die in haar eentje het persoonsgebonden budget erdoor duwde in ons land.

De fraudecasussen in de dagelijkse praktijk van het Ondersteuningsteam Fraudesignalen (OTF) van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) laten echter ook een andere kant zien. Het OTF werd een jaar geleden opgericht. De webpagina’s van het team spreken al boekdelen. Fraudepreventie, handhaving, onrechtmatig gebruik van voorzieningen. Het ademt veel wantrouwen jegens zorgaanbieders (en burgers).

Volgens strategisch adviseur Pauline de la Court van het VNG Kenniscentrum Handhaving en Naleving (KCHN) komen in het OTF ‘zaken aan het licht die het daglicht niet kunnen verdragen. Het gaat om zorgaanbieders en burgers die de boel bewust proberen te flessen. Die verdienen het om aangepakt te worden. Het OTF is het eindpunt van een traject. Het KCHN zet hoog in op het voorkómen van fouten en fraude in de zorg. Juist dat is nodig.’

Manipulatie
De la Court, die vorig jaar aan de wieg stond van het OTF, zegt dat de mooie ideeën van Erica Terpstra al werden verstoord vóór de transitie van zorg naar de gemeenten. Aanvankelijk waren de persoonsgebonden budgetten in de Awbz voor specifieke doelgroepen, vooral voor mensen die redelijk waren opgeleid, redelijk zelfstandig, maar fysiek beperkt. Mensen dus, die heel goed de regie op hun eigen leven konden voeren. Daarna zijn in de Awbz de doelgroepen van de pgb’s verbreed en kwamen er veel meer incidenten aan het licht.

De la Court: ‘Daarop zijn de toen verantwoordelijke zorgverzekeraars en zorgkantoren gerichte controles gaan uitvoeren, waaruit bleek dat er op redelijke schaal van alles misging. Zowel in de uitvoering van de pgb’s als door vergissingen en fraude. In de pgb-doelgroepen zaten vaak erg kwetsbare mensen, zoals ouderen, mensen met een geestelijke beperking en mensen die het Nederlands niet machtig waren. Soms werden mensen zelfs gemanipuleerd en misleid door familie of ‘zorgaanbieders’.

Deze namen de regie over en gelden werden niet aangewend waarvoor ze waren bestemd. Vaak niet eens verwijtbaar richting cliënt, hoewel er ook een categorie clienten was die precies wist wat er speelde.’

Alertheid miniem
Door de grote transitie van zorgtaken in 2015 hadden de gemeenten aanvankelijk alleen oog voor het op de rails zetten en houden van de primaire dienstverlening vanuit de Wmo 2015 en de Jeugdwet. Kennis van en omgang met mogelijke fouten en fraude stonden niet hoog op de prioriteitenlijst, laat staan dat gemeenten in staat waren tot gericht fraudeonderzoek. Die kennis en kunde waren achtergebleven bij de zorgkantoren en werd niet in stelling gebracht bij de gemeenten.

‘Er was bij de transitie niet voldoende nagedacht over hoe deze kennis bij de gemeenten moest worden gebracht’, aldus De la Court. ‘Wellicht was er hoop dat fraude vanzelf naar boven zou komen door de inzet van de wijkteams, maar daar blijken fraudebewustheid en alertheid soms erg miniem. Dat heeft te maken met de samenstelling van deze teams, waar meestal mensen met een hulpverlenersachtergrond in zitten. Zij willen mensen vooral helpen en zijn helemaal niet bezig met mogelijke fraude.’

In 2016 is na serieuze signalen van fraude het Ondersteuningsteam Fraudesignalen bij de VNG opgericht. Want zeker als het meer complexe zaken betrof, wisten gemeenten niet wat ze met fraudesignalen in de Wmo 2015 en de Jeugdwet aan moesten. Het OTF richt zich vooral op concrete en complexe gevallen van fraude en onrechtmatig gebruik. Het team staat gemeenten bij en bestaat uit ervaren medewerkers vanuit het KCHN en de zorgketen, zoals de Inspectie SZW en de Inspectie voor de Gezondheidszorg. Bij adviesverzoeken bezoekt het OTF gemeenten in een ‘samenstelling op maat’. Daarnaast is het Expertteam Fraudepreventie en Handhaving Wmo 2015 en Jeugdwet in het leven geroepen, dat gemeenten bijstaat in het voorkomen en bestrijden van fraude. Het expertteam beantwoordt vragen van gemeenten en ontwikkelt praktische handreikingen, zoals een matrix voor gegevensuitwisseling en de handreiking Fraudepreventie en naleving Wmo 2015 en Jeugdwet.

Bezorgde dochters
Meest basale activiteit van OTF en Expertteam is echter gemeenten erop wijzen dat ze al sinds 2015 wettelijk verplicht zijn een toezichthouder Wmo te benoemen, en dat dit ook wenselijk is voor de Jeugdwet. ‘Een aantal gemeenten heeft nog steeds geen toezichthouder’, zegt De la Court. ‘Feitelijk hebben ze dan hun rechtmatigheidsbeleid niet op orde. Want vermoedens van fouten en fraude moeten wel ergens kunnen worden gemeld en nader worden onderzocht door de gemeente.’

Het OTF adviseert gemeenten regelmatig fraudeproblematiek hoger op de agenda te zetten en er capaciteit voor vrij te maken, zodat tijd en ruimte ontstaat om aan fraudepreventie en -bestrijding te werken, aldus De la Court. Gemeenten moeten goed nadenken over beleidsregels, medewerkers van wijkteams fraude-alert maken en signalen oppikken van mogelijke onregelmatigheden. Makkelijk gezegd, maar hoe maak je vanaf je bureau als gemeenteambtenaar je wijkteams fraude-alert? Wijkteams bestaan niet uit rechercheurs. ‘Het is van belang om wijkteams, consulenten en medewerkers binnen gemeenten bewust te maken van de mogelijkheden tot manipulatie binnen de zorg. Ze moeten daarvoor gevoel ontwikkelen en zaken leren zien. Maar dat kan alleen als ze goede voorbeelden krijgen van hoe fraude in de praktijk werkt. Voor gedragsbeïnvloeding van de medewerkers kun je niet zomaar een richtlijn geven vanachter je bureau.’

Met gedragsbeïnvloeding bedoelt De la Court dat medewerkers bijvoorbeeld tijdens huisbezoeken leren alert te zijn op fraudesignalen. Zijn er anderen bij het gesprek aanwezig die het gesprek overnemen van de cliënt? Zodat deze blijft afgeschermd en doelbewust niet aan het woord komt? De la Court: ‘Ik doel dan niet op bezorgde dochters of zoons die heel actief hun moeder willen helpen, maar op mensen die de boventoon in het gesprek voeren en de regie over de cliënt echt overnemen. In die gevallen moet je als consulent het vermogen hebben het gesprek zo te sturen dat de cliënt wél aan het woord komt. Zonder door te schieten in rechercheurschap. Dat is best ingewikkeld.’

Druppelende kraan
Ingewikkeld is ook fraude die druppelsgewijs, maar wel op grote schaal, plaatsvindt. Reguliere individuele zorgaanbieders of zorgorganisaties die wel min of meer de beloofde zorg lijken te leveren, maar stelselmatig op een te karig niveau. Dit gebeurt bijvoorbeeld bij begeleiding en beschermd wonen. Er is dan een aantal uren begeleiding afgesproken, terwijl soms een fractie wordt geleverd.

De la Court: ‘Zo was er een zorgaanbieder die 24-uurs toezicht zou bieden, maar bewoners een kaartje overhandigde met de boodschap: “Bel ons maar als er wat aan de hand is.” Dat kan natuurlijk niet. De cliënt krijgt dan te weinig contractueel beloofde zorg en is de dupe. Op deze wijze stelselmatig te weinig zorg leveren en wel volledig te factureren heeft het effect van een druppelende financiële kraan. Een gemeente kan zich daar niet bewust van zijn, terwijl het jaarlijks tonnen kost.’

Daarom is het belangrijk dat gemeenten regelmatig, risicogericht controleren bij clienten of zij hun zorg ook daadwerkelijk ontvangen, zegt ze. ‘We moeten het echter niet te idealistisch maken en denken dat goed contact met de cliënt alle fraude in de zorg kan tegengaan. Maar bij bepaalde groepen cliënten is het van belang dat de gemeente goed de vinger aan de pols houdt. Denk vooral aan kwetsbare zorgontvangers of aan cliënten met hoge pgb-toekenningen.’

‘Voor gemeenten is het raadzaam in hun beleid en in de toekenningsbesluiten duidelijk vast te leggen waar de burger precies recht op heeft, wat de verplichtingen zijn en wat het doel is van de maatwerkvoorziening. Dat heeft niet alleen een preventieve werking, maar is ook belangrijk om uiteindelijk onterecht verstrekte gelden terug te kunnen vorderen. Niet dat elke kleine wijziging in de zorg aan de cliënt moet worden vastgelegd, in de officiële besluiten kun je heel goed met marges werken. Als je dan ook nog het officiële zorgplan deel laat uitmaken van de beschikking, dan levert dit nauwelijks extra administratieve lasten voor de gemeente op.’