Afgeleefde school door geldgebrek

Eigenlijk kan het niet. Toch is architect Marlies Rohmer erin geslaagd een schoolgebouw te ontwerpen dat gerealiseerd kon worden binnen het normbudget. Ze won er een jaar geleden zelfs de nationale Scholenbouwprijs mee. Voor de gemeente Hardenberg ontwierp ze De Matrix, een multifunctionele accommodatie voor twee basisscholen, een kinderdagverblijf en een fysiotherapiepraktijk. Het is een opvallend ontwerp.

 

De gevel bestaat uit spierwitte kunststofelementen waardoor de school als een moderne burcht oprijst uit een zee van bakstenen huizen in de nieuwbouwwijk de Marslanden. Simone van den Brink werkte bij het architectenbureau van Marlies Rohmer en werkte mee aan het ontwerp van De Matrix. Ze weet waarom het in Hardenberg lukte om met het krappe budget een prijswinnende school neer te zetten.

 

‘De Matrix werd gebouwd voor er huizen waren. Het is midden in een weiland neergezet. Daardoor is de aanvoer van bouwmaterialen een stuk goedkoper dan gebruikelijk. We bouwden daar bovendien op het zand, waardoor we niet hoefden te heien, terwijl daar bij het vaststellen van het budget wel rekening mee was gehouden. En het ging allemaal heel snel. De school is 2 jaar na de visiepresentatie geopend.’

 

Maar om binnen het budget te blijven, moesten er wel pijnlijke concessies worden gedaan, bijvoorbeeld bij de aanschaf van de installaties. Van den Brink: ‘Er is gekozen voor een klimaatbeheersingssysteem dat alleen centraal te regelen is. Daardoor kan het aan de noordkant van het gebouw koud zijn, terwijl het aan de zuidkant te warm is. De gebruikers sparen nu voor aanpassingen van het systeem waardoor de installatie toch individueel te bedienen is.’

 

Onmogelijk

 

Van den Brink, bouwadviseur bij de ABC Management Groep, was de afgelopen 2,5 jaar projectcoördinator onderwijshuisvesting bij de gemeente Utrecht. Daar kwam ze erachter dat scholen bouwen voor het normbudget in een stedelijke setting een onmogelijke opgave is. Utrecht heeft in een masterplan voor het primair en voortgezet onderwijs vastgelegd dat er tussen 2007 en 2014 35 nieuwe scholen worden gebouwd. Honderd scholen worden uitgebreid of gerenoveerd.

 

Daarnaast worden er op de vinexlocatie Leidsche Rijn 28 nieuwe schoolgebouwen neergezet. Voor de uitvoering van het masterplan is op basis van de VNG-normbudgetten (zie kader pagina 9) in totaal 140 miljoen euro uitgetrokken, maar inmiddels is er al een tekort van 11 miljoen euro. Van den Brink heeft alle bouwprojecten geanalyseerd en concludeert dat de normbudgetten gemiddeld 30 procent te laag zijn.

 

Schoenendoos

 

Het bouwen van een eenvoudige rechthoekige basisschool van twee verdiepingen in Overvecht zou bijvoorbeeld volgens de normen 2,6 miljoen euro mogen kosten, maar kost 3,33 miljoen euro: 28 procent meer. Dat geld is niet nodig om een architect in te schakelen die een trendy ontwerp maakt waarmee de school zich kan profileren. ‘Het wordt echt een eenvoudige schoenendoos waarvoor niet eens een bijzondere baksteen wordt gebruikt’, verzekert Van den Brink.

 

De helft van de overschrijdingen is te verklaren door eisen die de gemeente Utrecht aan de luchtkwaliteit stelt en door stedenbouwkundige wensen. Zo wil Utrecht de buurtfunctie van scholen versterken. Daarom komt er rond de school en het schoolplein geen ijzeren hek, maar worden er hagen geplant. Dat oogt vriendelijker. Daarvoor heeft de gemeente het budget met 7,5 procent verhoogd. De gemeente stelt ook extra eisen aan het binnenklimaat, omdat uit eerder onderzoek is gebleken dat schoolgebouwen die alleen aan de wettelijke bouweisen voldoen, nog geen frisse scholen zijn.

 

‘Dat komt door de energiebesparende maatregelen die in het bouwbesluit worden geëist’, weet Van den Brink. ‘Daardoor wordt het bedompt in een school en heb je een ventilatiesysteem nodig met een veel grotere capaciteit dan je van het normbudget kunt aanschaffen.’ Extra kosten: 10 procent van het budget. De rest van de meerkosten, 10 tot 15 procent van de bouwsom, is een gevolg van de verouderde normbudgetten, becijferde Van den Brink. ‘De bedragen worden wel geïndexeerd, maar sinds 1985 zijn er allerlei eisen bij gekomen waar nooit extra budget voor is gekomen: veranderde bouwbesluiten, nieuwe arbonormen, eisen aan de energieprestaties.’

 

Bouwen binnen het normbudget kan volgens Van den Brink alleen als er bezuinigd wordt aan de binnenkant van het gebouw. ‘Uit armoede wordt dan bijvoorbeeld gekozen voor vurenhouten kozijnen waar al snel de splinters afvliegen. Nieuwe schoolgebouwen zijn vaak na 5 jaar al afgeleefd, omdat er niet duurzaam wordt gebouwd.’

 

De Utrechtse wethouder Rinda den Besten (Onderwijs, PvdA) kiest voor duurzame schoolgebouwen en is ook niet van plan af te dingen op het binnenklimaat of op de stedenbouwkundige eisen. ‘We weten dankzij het onderzoek van Simone van den Brink dat we daardoor 30 procent duurder uit zijn dan de normbudgetten.’

 

De economische crisis helpt haar voorlopig uit de brand. De bouwkosten zijn flink gedaald en daar denkt Utrecht van te profiteren. ‘We willen de aanbestedingsprocessen versnellen om die kostenvoordelen te pakken. Daardoor hopen we het gat tussen het normbudget en de werkelijke bouwkosten voorlopig te dichten.’ Maar Den Besten beseft dat de crisis geen structurele oplossing biedt. ‘In 2011 en 2012 moet er natuurlijk toch weer extra geld komen voor onderwijshuisvesting.’

 

Bijplussen

 

De gemeente Den Haag piekert er niet over om voor scholenbouw meer uit te trekken dan het normbudget. ‘De normvergoeding is bij ons taakstellend. Daar moet een schoolbestuur het mee doen’, stelt Aad Voet, senior beleidsmedewerker onderwijshuisvesting. In uitzonderingsgevallen plust de gemeente wat bij, maar alleen als de extra kosten veroorzaakt worden door gemeentelijk beleid of door de bouwlocatie. ‘Als de gemeente bijvoorbeeld een school wil integreren in een appartementgebouw en dat pakt duurder uit, dan krijgt het schoolbestuur er geld bij.’ Maar niet zulke grote bedragen als in Utrecht, en van structureel bijplussen is al helemaal geen sprake.

 

Toch kunnen er in Den Haag volgens Voet scholen gebouwd worden die aan de eisen van deze tijd voldoen. Neem de nieuwbouw van basisschool Prinsehaghe in het hartje van de stad, winnaar van de Scholenbouwprijs 2006. Dat de school met een beperkt budget gebouwd kon worden, is vooral te danken aan de lage bouwprijzen in de aanbestedingsperiode, stelt Ton van der Peet van SCO Haaglanden, het schoolbestuur van Prinsehaghe. ‘Dat was in 2002/2003, toen er net als nu een dip in de markt was.’

 

Omdat de school ingepast moest worden in de bestaande bebouwing, was er bovendien geen ruimte voor frivoliteiten. ‘Het is eigenlijk een heel eenvoudig ontwerp. Een vierkante doos van drie verdiepingen die wel heel licht en ruim is van binnen.’

 

De afgelopen jaren was het veel moeilijker om het met de gemeentelijke budgetten te redden, stelt Van der Peet. ‘We hebben flink moeten schrappen in de oorspronkelijke plannen en wij hebben er als bestuur soms zelf geld bijgelegd. Maar geen 30 procent zoals in Utrecht. Hooguit een ton op een bouwsom van 2,5 miljoen euro.’

 

Ook de andere Haagse schoolbesturen zien zich genoodzaakt een eigen bijdrage te leveren aan de bouwkosten. Liesbeth Wieland van Lucas Onderwijs heeft de afgelopen jaren eindeloos onderhandeld over welke investeringen er voor rekening van de gemeente komen en welke eigen wensen van de school zijn. ‘Wij moesten er steeds zelf geld bij leggen. In het basisonderwijs moet er zo’n 5 procent bij, maar in het voortgezet onderwijs komen we zeker 15 procent te kort. En om duurzame en energiezuinige gebouwen neer te zetten, zouden we eigenlijk nog meer moeten investeren.’

 

Daar wringt de schoen, want het is niet de bedoeling dat schoolbesturen geld gebruiken dat bedoeld is voor het onderwijs. Uit de jaarrekeningen van scholen blijkt echter dat schoolbesturen op grote schaal sparen om bij nieuwbouwprojecten het gat tussen normbudget en reële bouwkosten te kunnen dichten. De onderwijsinspectie doet daarom uitgebreid onderzoek naar onrechtmatige besteding van onderwijsmiddelen aan huisvesting.

 

Wieland: ‘Als de inspectie erg strikt is, kan Lucas geen nieuwe schoolgebouwen meer neerzetten. Zonder eigen investeringen is het gewoon niet te doen.’ Houdgreep De discussie over de normbudgetten heeft ook de VNG bereikt. ‘We hebben het besproken in de klankbordgroep onderwijshuisvesting’, vertelt Seakle Satter van de VNG. ‘Bij negen van de tien gemeenten die aanwezig waren, wordt er meer uitgegeven dan de normbedragen. Het probleem leeft dus sterk.’

 

De VNG gaat uitzoeken welke investeringen er wel en niet uit de normbedragen kunnen worden betaald. ‘We willen vaststellen welke kwaliteit je met die normbedragen kunt bereiken. Als gemeenten dat onvoldoende vinden, weten ze dat er geld bij moet.’ Veel hoop dat het ministerie van Onderwijs extra geld in het gemeentefonds zal storten, hebben de gemeenten niet. ‘Dat is maar één keer gebeurd: bij de klassenverkleining’, stelt beleidsmedewerker Voet. ‘Wij hebben het te lage budget regelmatig aan de orde gesteld, maar het ministerie van Onderwijs wijst dan naar de gemeenten die hun huisvestingsbudget niet opmaken’, stelt wethouder Den Besten (zie kader). ‘Het tekort is ook moeilijk objectiveerbaar te maken, bij elk schoolgebouw speelt weer iets anders.’

 

Het ministerie van Onderwijs gaat de discussie ook uit de weg. Een verhoging van het budget met 5 tot 10 procent kost al 100 miljoen euro per jaar. ‘Het gaat om zoveel geld, dat komt er echt niet van’, denkt Den Besten. ‘Iedereen wijst naar elkaar en daardoor gebeurt er niks’, verzucht bouwadviseur Van den Brink. ‘Het Rijk, de gemeenten en de schoolbesturen houden elkaar in de houdgreep. Op deze manier blijven we in Nederland scholen bouwen, die in 1985 nog sober en doelmatig waren, maar echt niet meer passen bij de eisen van deze tijd.’

 

Maximaal 1550 euro per m²

 

De gemeenten werden in 1997 verantwoordelijk voor de onderwijsgebouwen in het voortgezet- en basisonderwijs. Sinds dat jaar ontvangen ze via het gemeentefonds 1,3 miljard euro voor onderwijshuisvesting. De bouwbudgetten worden vastgesteld op basis van de normvergoedingen die zijn vastgelegd in de modelverordening van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten.

 

De normbedragen voor ‘sobere en doelmatige’ gebouwen zijn afhankelijk van het onderwijstype en het soort gebouw (permanent, tijdelijk). Ze liggen tussen 1350 en 1550 euro per vierkante meter bruto vloeroppervlak. Ter vergelijking: voor het bouwen van overheidskantoren is gemiddeld 1815 euro per vierkante meter beschikbaar. Een leerling heeft minimaal recht op 5,8 vierkante meter, terwijl een werkplek in een kantoor 21 vierkante meter beslaat.

 

Beknibbelen op bouwbudget

 

Gemeenten hoeven het onderwijshuisvestingsbudget niet aan te wenden voor scholenbouw, en dat doen ze ook niet altijd. Ze geven minder uit aan onderwijshuisvesting dan ze ontvangen, stellen besturenorganisaties in het onderwijs. Op basis van het Periodiek Onderhoudsrapport gemeentefonds becijfert de Besturenraad dat er in 2009 door de gemeenten circa 330 miljoen euro minder is besteed aan scholenbouw dan er bij de gemeenten binnenkwam.

 

Zo’n momentopname zegt natuurlijk niet alles. Gemeenten spreiden hun investeringen niet altijd gelijkmatig over de jaren. Maar uit een reeks onderzoeken die het ministerie van Onderwijs sinds 1997 liet uitvoeren, bleek ook al dat er sprake was van onderbesteding. In 2004, het laatste jaar dat het ministerie de uitgaven liet berekenen, werd naar schatting 113 miljoen euro minder uitgegeven dan er bij de gemeenten binnenkwam. Vooral kleinere gemeenten geven minder uit aan schoolgebouwen. De vier grote gemeenten geven juist meer uit dan er binnenkomt.