Weinig zichtbare rapportfabriek

‘Randstad groeit razendsnel.’ ‘Armoede en milieu vragen wereldwijd om een brede aanpak.’ ‘Nieuwe rol overheid nodig voor schone economie.’ ‘EU moet vleesconsumptie terugdringen.’ Het is zomaar een greep uit de onderwerpen waarover het Planburea voor de Leefomgeving (PBL) dit jaar een rapport uitbracht. De diversiteit aan onderwerpen laat zien dat het PBL de term ‘leefomgeving’ breed interpreteert, zoals te lezen valt op de eigen site.

Het Planbureau ontstond in 2008 uit een fusie van het Ruimtelijk Planbureau (RPB) en het Milieu- en Natuurplanbureau (MNP) in het kader van een vernieuwingsprogramma van de rijksdiensten. Joks Janssen, bijzonder hoogleraar ruimtelijke planning en cultuurhistorie aan de Wageningen University, werkte in het verleden bij het RPB. Hij vindt dat het PBL door de fusie een scherper profiel heeft gekregen en een grotere naamsbekendheid: ‘Het is meer een onderzoeksinstituut geworden.’

Daar ging volgens Janssen wel een richtingenstrijd aan vooraf. ‘Het MNP zat altijd al meer op de lijn van natuuronderzoek, waar het RPB meer de rebellenclub was, die zowel onderzoek verrichtte als ‘‘denktankje’’ speelde.’

Het planbureau brengt jaarlijks maar liefst een stuk of 90 rapporten en 35 artikelen uit, gemiddeld ruim 10 publicaties per maand. Zelfs met de 250 medewerkers die bij het instituut werken, is dat een flinke productie. Betrokken partijen die al deze rapporten van het PBL maandelijks tot zich nemen zijn er positief over.

‘Ze doen goed hun best om toekomstgericht strategisch denkwerk te verrichten en te onderzoeken wat voor effect bepaald beleid heeft op de lange termijn. Daar kun je wat mee in discussies, dat is hun kracht’, zegt Hans Huijbers, voorzitter van de Zuidelijke Land- en Tuinbouworganisatie (ZLTO).

Ook Hans Berkhuizen, directeur van Milieudefensie, is redelijk positief over het onderzoek van het PBL. Voor Milieudefensie is verreweg het belangrijkste rapport altijd De balans van de leefomgeving: ‘Het Planbureau geeft vrij actuele, kwalitatief goede informatie over actuele en relevante onderwerpen. Ze durven ook controversiële onderwerpen aan te pakken. Zoals hun conclusie dat het verbeteren van de bereikbaarheid in Nederland 5 à 10 miljard euro gaat kosten. Het getuigt van lef om dat in je rapport te zetten.’

Objectiviteit

 

Hoewel het planbureau, dat onder verantwoordelijkheid van het ministerie van Infrastructuur en Milieu valt, ook veel onderzoek verricht voor Buitenlandse Zaken en het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, wordt het niet gezien als verlengstuk van de overheid. Juist de objectiviteit van het PBL wordt genoemd als pluspunt. Berkhuizen: ‘Het brengt de informatie neutraal, in tegenstelling tot sommige andere instituten. Dat geeft ons vrij veel vertrouwen in hun gegevens. Het is voor ons als organisatie die een bepaalde boodschap wil uitdragen van cruciaal belang om te kunnen verwijzen naar breed geaccepteerde informatie.’

Het PBL is er volgens oud-minister Jacqueline Cramer beducht voor om zijn neutraliteit te verliezen. ‘Het PBL is zeer bevreesd beschuldigd te worden van het aanbieden van subjectieve informatie. Het is toeleverancier en dan moet je je altijd wat bescheiden opstellen. Als het BBL te veel de oren laat hangen naar Den Haag, wordt het immers door andere organisaties niet meer serieus genomen. Als het te veel een eigen mening ventileert, wordt het door Den Haag teruggefloten. Het is een spanningsveld, dus moet het PBL een beetje afstand houden om de onafhankelijkheid te bewaren.’

Daar staat tegenover dat het PBL zó angstvallig zijn neutrale positie bewaakt, dat het niet genoeg aan agendasetting doet, zegt Christine Oude Veldhuis, directeur van het Nederlands Instituut voor Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting (Nirov). ‘De ruimtelijke ordening, waar Nederland jarenlang zo goed om bekendstond, is als beleidsterrein de afgelopen jaren bijna helemaal verdwenen van de politieke agenda. Datzelfde geldt voor het binnenstedelijk bouwen. Door de crisis worden veel stedenbouwkundigen bovendien wegbezuinigd bij gemeenten. Er is een grote braindrain aan de gang. En bij dit kabinet staat ruimtelijke ordening evenmin hoog op de agenda. Daar maken we ons wel zorgen over. Maar dat horen we niet terug bij het PBL.’

Het planbureau mag de strategische discussie meer sturen, vindt Oude Veldhuis, ook als het gaat om de evaluatie van beleid. ‘Bij de behandeling van de nota Ruimte is destijds door de Tweede Kamer beloofd dat ze de uitkomsten stevig zou monitoren. Ik zie allerlei rapporten over de ruimtelijke planning voorbijkomen, maar geen enkel debat of spin-off meer hierover, ook niet van het PBL.’

Janssen van Wageningen University: ‘Op een aantal punten is het wel goed gelukt, bijvoorbeeld bij de discussie over de structuurvisie 2040 en bij een aantal studies over de economische kracht van de Randstad. Die input heeft geleid tot beleidswijzigingen. Maar het PBL laat bijvoorbeeld de kans nog liggen om de Kennisagenda regiospecifiek te maken. Daar ligt een grote uitdaging voor de toekomst.’

Rugwind

 

Het PBL is vooral sterk in onderzoek op het gebied van ruimtelijke ordening, economie en bereikbaarheidsvraagstukken, maar minder op het vlak van milieu en duurzaamheid zegt Huijbers van ZLTO: ‘De vergroening van de energieproductie komt in Nederland maar niet op gang. De mogelijkheden om energie te genereren vanuit biomassa, zoals dikke mest uit de veehouderij en groenafval uit de tuinbouw, staan onvoldoende op de agenda, terwijl de noodzaak steeds groter wordt. Daar kunnen we als land- en tuinbouwsector wel wat rugwind van het PBL gebruiken.’

Is het PBL zichtbaar genoeg? Oude Veldhuis: ‘Voor wie het PBL kent, is de zichtbaarheid groot genoeg, maar in de brede maatschappelijke discussie en publieke opinie zou die zichtbaarheid beter kunnen.’

Hugo Priemus, emeritus hoogleraar woningmarkt aan de TU Delft, vindt zelfs dat het PBL zich door andere planbureaus als het CPB en het SCP in toenemende mate de kaas van het brood laat eten. ‘Het CPB liet zich nooit zoveel gelegen liggen aan de ‘leefomgeving’ en richtte zich tot nu toe altijd puur op algemene economie. Vorig jaar verscheen het CPBrapport Netherlands 2040 over de regio’s en stedelijke economieën van de toekomst. Daarover is kennelijk geen enkel contact met het PBL geweest, dan mankeert er toch iets aan de samenwerking. Ook is onlangs een vreselijk CPB-rapport verschenen over hervorming van de woningcorporaties. Dan denk je toch: hadden we niet een planbureau dat dit soort onderzoek hoort te doen?

Het SCP deed recent uitvoerig onderzoek naar de leefbaarheid in krachtwijken. Prima natuurlijk, maar ook daar laat het PBL zich dus opzijschuiven.’ Hoe verklaart Priemus dat? ‘Er is, anders dan bij het CPB, van oudsher geen sterke band tussen de politiek en het PBL. En ik denk dat het economische onderzoek van het CPB iets meer in de tijdgeest past. De herverkaveling van ministeries en de opheffing van het ministerie van VROM is daar ook een voorbeeld van. Maar juist dan moet je flink in de bus blazen.’

Hakblok

 

Priemus’ woorden worden door exminister Cramer beaamd: ‘Het tij zit ook niet echt mee. Milieuonderwerpen en ruimtelijke ordening worden niet meer als vanzelfsprekend in integraal beleid meegenomen. Dat betekent op eieren lopen en voorzichtig opereren, want als je iets verkeerds doet, wordt je kop gelijk op het hakblok gelegd. Bekend is dat ik liever een andere combinatie had gezien: een ministerie van ruimtelijke ordening met daaronder ten minste verkeer en vervoer, water en volkshuisvesting. En daarnaast een apart ministerie van milieu, energie en klimaat.’

Anderzijds pleit niemand ervoor om het planbureau meer instrumenten te geven om duidelijker op de voorgrond te treden: ‘Het hoort niet bij de rol van het PBL om heel dwingend te zijn’, aldus Oude Veldhuis. ‘De publieke opinie al te zeer bespelen, gaat zich tegen je keren’, zegt Janssen. ‘Kijk naar de recente beschuldigingen aan het adres van het KNMI. Voor je het weet, wordt een onderzoek gepolitiseerd en dan ben je verder van huis. Doe dat dus vooral niet, zou ik tegen het PBL willen zeggen.’

---

Nationaal instituut voor milieu, natuur en ruimte 

Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) is ‘het nationale instituut voor strategische beleidsanalyses op het gebied van milieu, natuur en ruimte’. Het verricht zowel gevraagd als ongevraagd verkenningen, analyses en evaluaties. Het planbureau komt voort uit het Ruimtelijk Planbureau (RPB) en het Milieu- en Natuurplanbureau (MNP) die in 2008 werden samengevoegd in het kader van een vernieuwingsprogramma van de rijksdienst.

Het PBL concentreert zich op vier kerntaken: inventarisatie van de actuele kwaliteit van het milieu, de natuur en ruimte en evaluatie van het rijksbeleid; onderzoek van toekomstige maatschappelijke ontwikkelingen die van invloed zijn op milieu, natuur en ruimte; agenderen van maatschappelijke vraagstukken op dit gebied; en het bedenken van strategieën om beleidsdoelen te halen.

Het instituut is gevestigd in Den Haag en Bilthoven en kent twee stafbureaus en zeven sectorafdelingen: Natuur en landelijk gebied; Water, landbouw en voedsel; Klimaat, lucht en energie; Duurzame ontwikkeling; Ruimtelijke ordening en leefomgevingskwaliteit; Verstedelijking en mobiliteit; Informatie, data en methoden. Er werken 250 medewerkers onder leiding van directeur Maarten Hajer, tevens hoogleraar bestuur en beleid aan de Universiteit van Amsterdam. Het planbureau ressorteert onder het ministerie van Infrastructuur en Milieu. Daar staat het op de begroting voor ruim 28 miljoen euro.

---

‘Slager die zijn eigen vlees keurt’

In januari 2010 kwam wereldwijd in het nieuws dat er twee fouten waren ontdekt in een onderdeel van het Vierde klimaatrapport uit 2007 van het IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change). Zo stond er dat de gletsjers op de Himalaya in 2035 zouden zijn gesmolten en dat Nederland voor 55 procent onder het zeeniveau ligt. Beide beweringen waren niet juist. In de Tweede Kamer ontstond grote politieke commotie en twijfel over de betrouwbaarheid van aannames waarop Nederland het klimaatbeleid heeft gebaseerd. Om die reden liet toenmalig milieuminister Jacqueline Cramer het PBL de conclusies van het IPCC-rapport opnieuw onderzoeken.

Die evaluatie van het PBL bracht nog een fout aan het licht: het aantal mensen in Afrika dat in 2020 risico loopt op watertekort door klimaatverandering bleek niet 75 tot 250 miljoen te zijn, maar 90 tot 220 miljoen mensen. Maar verder liet het PBL de hoofdconclusies van het rapport over de gevolgen van klimaat verandering intact. Wel schortte het in sommige gevallen aan heldere onderbouwing.

Volgens het PBL bevatte het rapport ruimschoots bewijs dat regionale gevolgen van klimaatverandering in de meeste delen van de wereld tot aanzienlijke risico’s kunnen leiden als de temperatuur verder stijgt. De conclusie van het PBL verleidde VVD-Tweede Kamerlid Helma Neppérus en andere klimaatsceptici niettemin tot de uitspraak van ‘de slager die zijn eigen vlees keurt’ - het PBL was namelijk een van de organisaties die cijfers aan het IPCC had geleverd.