'We zitten nu op de bodem'

‘Die Erasmusbrug’, wijst stedenbouwkundige Joost Schrijnen, ‘die was er niet geweest als we niet het halve bureau van ontwerper Ben van Berkel binnen de gemeentelijke muren hadden gehaald.’ Ten huize van collega Henco Bekkering, hoog boven de stad, kijken we uit over het icoon van de Rotterdamse Kop van Zuid. Schrijnen, destijds directeur Stadsontwikkeling van Rotterdam, maakte de invasie van Van Berkels ontwerpers van nabij mee. ‘Dat project vergde zo’n intensieve samenwerking tussen vormgeving en techniek, dat móest in huis gebeuren.’

 

Wat doe je als overheid zelf, wat kun je aan de markt overlaten? Dat is het onderwerp van gesprek met de hoogleraren stedenbouwkunde. Gemeenten ontwerpen zelden meer iets zelf. Alleen Amsterdam en Rotterdam beschikken nog over grote stedenbouwkundige diensten, elders heeft de markt het primaat.

 

Commerciële architectenbureaus en ingenieursbureaus tekenen voor het hele land nieuwe wijken, verkeersplannen, landschappen en herstructureringen. En het lokale bestuur spreekt daarover eerder met een private ontwikkelaar of een - al dan niet ambtelijke - projectmanager dan met de ontwerpers zelf.

 

Fout, vinden de beide professoren. ‘Het ontwerp is nu vaak één van de aspectjes van een ontwikkelingsproces’, aldus Schrijnen. ‘Terwijl het eraan vooraf moet gaan. Een ontwerp is een onderzoek, een ontdekkingsreis die ruimtelijke keuzes moet opleveren. Over die keuzes moet het openbaar bestuur zich uitspreken.’

 

Vaak gaat het nu andersom. ‘De ontwerper wordt te vroeg beperkt door procedurele en financiële criteria,’ vindt Bekkering. ‘Die zijn van tevoren vastgelegd, of ze worden in een bepaald stadium van het proces dominant, waardoor goed doorontwerpen onmogelijk wordt. Dan verlies je kansen.’

 

De twee hoeden zich voor al te boude uitspraken over de markt. Dat is begrijpelijk, want het wereldje is klein en hun beste vakgenoten zitten tegenwoordig bij de grotere vastgoedbedrijven en ingenieursbureaus. Bekkering zelf combineert bovendien al jaren zijn academische werk met een partnerschap in zijn eigen ontwerpbureau.

 

Bovendien, ruimtelijke ontwikkeling is in het dichtbevolkte Nederland inmiddels zo complex dat uitbesteding en private ontwikkeling vrijwel onvermijdelijk zijn geworden. De tijd van visionaire ambtelijke ontwerpers als Berlage en Van Eesteren komt niet meer terug, daarvan is iedereen in de bouwwereld wel overtuigd. ‘Ook binnen een gemeente is er de spanning tussen de grondexploitatie en het stedenbouwkundig plan,’ stelt Bekkering.

 

Keihard spel

 

Maar tegenover de toegenomen ontwerpcapaciteit van de marktsector staat een uitgehold ambtelijk apparaat. Afdelingen stedenbouw zijn sterk in omvang teruggelopen, het verloop is er groot en ze zijn verwikkeld in een constant gevecht met de eisen van marktpartijen. Bekkering en Schrijnen reageren licht cynisch als ze vernemen dat stedenbouwkundigen van gemeenten zeggen externe ontwerpers aan te sturen. ‘In veel situaties hebben gemeenten er totaal geen greep op’, vindt Bekkering. ‘Van programma’s van eisen blijft meestal weinig over. Neem de appartementen die hier vlakbij aan de Maasoever komen. De gemeente had de omvang bepaald. Daarna is de projectontwikkelaar gaan rekenen: het bouwvolume verdubbeld.’

 

Schrijnen noemt een voorbeeld uit zijn tijd in Rotterdam. ‘Wij wilden van het Weena een stadsboulevard maken. Maar het lukte ons niet om Unilever en Nationale Nederlanden met een voordeur aan de straat te krijgen, met een plint vol winkels en restaurantjes. Het werd een keihard spel. Dat hebben we verloren, die bedrijven hadden de macht.’

 

Zelfs het ontwerptechnisch sterk bemande Amsterdam en Rotterdam delven dus soms nog het onderspit, wil Schrijnen maar zeggen. ‘Op de Kop van Zuid en aan de Amsterdamse Zuidas zie je het ook. Waarom hebben bedrijven daar nog bedrijfsrestaurants? Waarom zit er in Amsterdam een pub op de 14e etage? Waarom worden er op de Zuidas nu kavels voor grote kantoren uitgegeven, terwijl men nog verdeeld is over het masterplan? Een stad is méér dan de lijnen tussen de blokken. Die bedrijven zuigen zich naar binnen, die keren zich van de stad af.’ Bekkering: ‘Hoogstedelijke gebieden hebben publieke functies nodig in private gebouwen. Het behartigen van dat belang is een overheidstaak.’

 

Gemeenten hebben niet moedwillig hun stedenbouwers de deur uitgedaan, zegt Bekkering. ‘Het is een combinatie geweest van bezuinigingen en marktinvloeden. Zo is er een neerwaartse spiraal ontstaan. We zitten nu op de bodem. Externe bureaus stellen soms hele series bestemmingsplannen op zonder voldoende kennis van de lokale situatie.’

 

Dieptepunt

 

In het landelijke gebied gebeuren net zo goed rare dingen. Grote ingenieursbureaus trekken veel ontwerpopdrachten aan, hebben daar ook eigen stedenbouwkundigen en landschapsarchitecten voor. Maar ambtenaren formuleren de opdrachten vaak te smal of het ingenieursbureau gaat er zelf monodisciplinair mee aan de haal. Schrijnen noemt als voorbeelden een provinciale weg op Goeree-Overflakkee, uitgerust met foeilelijke stalen wanden die normaliter tijdelijk zijn, en de Zeelandbrug, die precies op ooghoogte van de bestuurder een vangrail heeft. ‘Bij die projecten is het ontwerp ondergeschikt gemaakt aan het sectorale belang van de verkeersveiligheid.’ Bekkering knikt herkennend: ‘Sommige verkeersingenieurs zijn totaal losgezongen van de stedenbouw. Ze krijgen veel ruimte omdat ze acute gevaren pretenderen te bezweren’

 

Een dieptepunt van sectoraal ontwerpen noemt Schrijnen de vormgeving van Hoofddorp, gemeente Haarlemmermeer. Met een schetsje toont hij hoe afzonderlijke belangen de polderstad hebben verdeeld in onlogische, parallelle zones voor wonen, werken en recreëren. ‘Het park ligt zelfs áchter een ringweg, en achter een geluidswal. De ontwikkeling van de stad is bepaald door gescheiden departementale geldstromen, door milieuwetgeving en door kleinsteeds denken van bestuurders.’

 

Dat het soms ook goed gaat, willen ze graag gezegd hebben. Bekkering krijgt indirect een aai over de bol als Schrijnen diens winkelcentrum in Alphen aan den Rijn prijst (‘daar is het wél gelukt om de gebouwen uit te rusten met levendige functies op de begane grond’), en samen vinden ze het stadshart van Almere en het winkelcentrum van Amstelveen een succes.

 

Reddingsactie

 

De invulling van het ruimtelijke opdrachtgeverschap stemt de hoogleraren bezorgd. ‘De definitie van een project bepaalt uiteindelijk de kwaliteit van het ontwerp’, legt Schrijnen uit. ‘Over de A4 door Midden-Delfland was de discussie vrijwel vastgelopen. Toen ik bij de provincie Zuid-Holland werkte, ontdekte ik dat er door Verkeer en Waterstaat nog helemaal niet aan ontworpen was. We hebben toen iemand aangetrokken die zowel landschapsarchitect als civieltechnisch ingenieur is, en die werkte een aantal alternatieven uit. Kies je voor het primaat van de waterhuishouding, van de cultuurhistorie, van doorgaande fietsroutes? Die schetsen werden een soort reddingsactie, de discussie is daarmee vlotgetrokken.’ ‘De stedenbouwkundige moet zich iets gelegen laten liggen aan de samenleving’, vult Bekkering aan. ‘Dat is wat ons vak onderscheidt van de architectuur. Het verschil zit niet in het schaalniveau, maar in het vermogen om afzonderlijke belangen te verenigen in een goed ontwerp. Dan moeten die belangen ook in de opdrachtformulering evenwichtig naar voren komen.’

 

Op dat punt gaat het vaak mis, aldus de hoogleraar. ‘Op regionale schaal willen bestuurders elkaar dingen afpakken. Of er spelen zoveel belangen dat men het niet in een opdracht gegoten krijgt. De oplossing die men daarvoor heeft gevonden’, een grimlach glijdt over Bekkerings gezicht, ‘heet projectleider. En die is zelden ruimtelijk geschoold.’ Schrijnen: ‘Zo’n projectleider concentreert zich, nét als lijnbazen die niet uit het vak komen, op het proces. Dan gaat het over geld, over grondposities, over termijnen. Niet meer over de inhoud.’

 

‘Het ergste is een plan dat halverwege van richting verandert’, vindt Bekkering. ‘Denk aan het Rotterdamse Hoogvliet, dat nooit werd afgemaakt, of aan de Haagse Schilderswijk, waar allerlei plannen door elkaar heen zijn gaan lopen. De wisseling van bestuurders, projectleiders en externe partners is funest voor grote projecten. Ons vak heeft een lange adem, die doorlooptijd moet je mee-organiseren.’ ‘Den Haag Centraal,’ schiet Schrijnen te binnen. ‘Er is een voetgangersas bedacht vanaf de Nieuwe Kerk tot in de stationshal. Het plan heeft een enorme impact op de economie en het aanzicht van de stad, maar het duurt dertig jaar voordat het klaar is.’

 

Hoe organiseer je als overheid dat de hoofdlijnen van een plan decennialang overeind blijven? ‘Vasthouden aan een goed en voldoende flexibel masterplan, zoals de Utrechtse uitleglocatie Leidsche Rijn dat heeft’, vindt Bekkering. ‘En zorgen dat een topontwerper aan de gemeente verbonden blijft’, vult Schrijnen aan. ‘Zoals Riek Bakker decennialang betrokken blijft bij de Kop van Zuid, en Jo Coenen bij Sfinx Ceramique in Maastricht.’

 

Kan het ook met een stadsbouwmeester, zoals Den Haag, Haarlem en Leiden die kennen? De hoogleraren knikken. Schrijnen: ‘Het moet een ontwerper zijn die een langdurige relatie aangaat met een overheid, en die het gebied door en door kent. En die van daaruit een samenhangende visie op een stad of regio concipieert.’ Bekkering: ‘Dat gebeurt veel te weinig.’ Schrijnen: ‘Het vereist autoriteit om een ruimtelijke visie over een lange periode vol te houden.’

 

Provincies

 

Op hogere schaalniveaus is het zo mogelijk nog moeilijker, in een land met zoveel ruimteclaims. ‘Ken je de fusiegemeente Lansingerland?’ vraagt Schrijnen. ‘Een groep kernen tussen Rotterdam en Zoetermeer. Daar ligt een grote bouwopgave, om in korte tijd uit te groeien van 50.000 naar 80.000 inwoners. Of de fusiegemeente Westland, onder Den Haag? Die heeft in zijn kassengebieden een enorme reconstructievraag liggen. Zulke ruimtelijke problemen gaan de capaciteit en ervaring van de lokale ambtenaren te boven. Gemeenten en provincies moeten in zulke gevallen regionale regisseurs aantrekken met ervaring in zware projecten.’

 

Bekkering: ‘Provincies, daar zit toch bijna niemand meer met stedenbouwkundige expertise?’ Schrijnen knikt. ‘Provincies gingen niet meer over ruimtelijke kwaliteit, die rol had de Dienst Landelijk Gebied overgenomen. Nu zijn de provincies medeopdrachtgever geworden van deze dienst en moeten zij meer zelf gaan aansturen. Tegelijkertijd ontstaan vragen op een hoger schaalniveau in de stedelijke gebieden. Dat geldt ook voor Parkstad Limburg bijvoorbeeld, het gebied rondom Heerlen en Kerkrade. Daar gaat het over bevolkingsafname. Krimp is een interessante ruimtelijke opgave, waar ze in Duitsland al veel verder mee zijn.’

 

‘Het landelijk gebied is wel afhankelijk van een ander soort processen’, merkt Bekkering op. ‘Het wordt sterker aangestuurd door wetgeving uit Europa, heeft soms te maken met contraproductieve maatregelen, zoals de braakleggingsregeling voor landbouwgronden. En sommige provincies moeten groei en krimp tegelijk accommoderen.’

 

De hoogleraren blijven optimistisch. ‘Ik voorspel dat provincies gaan ingrijpen via de nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening (Wro, per 1 juli van kracht, red.)’, zegt Schrijnen. ‘Acht dagen na de invoering had Flevoland het eerste voorbereidingsbesluit al genomen! Ik verwacht ook veel van de gemeentelijke verplichting om elke tien jaar een structuurvisie te produceren.’

 

‘Daar ontstaat wel een markt’, merkt Bekkering op. ‘Ons bureau heeft de behoefte gepeild bij gemeenten. Nu reageren er nog veel met de neiging om de bestaande plannetjes aan elkaar te plakken, maar dat zal wel veranderen.’ Laconiek zijn ze over het feit dat de afdeling grondzaken in sommige gemeenten de baas is van de stedenbouwers. ‘Daar komen ze wel van terug’, voorspelt Bekkering. ‘Een hele generatie jonge ontwerpers beklimt nu de barricaden, die willen kwaliteit.’ Schrijnen, hoopvol: ‘Heb je de nieuwe architectuurnota gelezen? Ontwerpen komt weer centraal te staan, óók op stedenbouwkundig niveau. Het rijk trekt die rol weer naar zich toe.’

 

Deeltijdhoogleraren met veel praktijkervaring

 

Henco Bekkering en Joost Schrijnen hebben samen een breed zicht op stads- en gebiedsontwikkeling in Nederland. Henco Bekkering is voorzitter van de afdeling stedenbouwkunde aan de Technische Universiteit Delft en als hoogleraar gespecialiseerd in stadsontwerp. Daarnaast werkt hij twee dagen per week als partner in zijn bureau HKB Stedebouwkundigen Groningen Rotterdam.

 

Joost Schrijnen - die een dag per week in Delft hoogleraar is voor het vak regionale ruimtelijke strategie - was een groot deel van zijn beroepsleven ambtenaar. Na twintig jaar bij de toenmalige Dienst Stedebouw Rotterdam werkte hij vijf jaar voor de provincie Zuid-Holland aan regionale plannen. Daarna vertrok hij naar Almere. Voor die gemeente rondt hij binnenkort een concept-structuurvisie af. Zijn volgende klus ligt al klaar: de uitwerking van het tweede Deltaplan voor Zuid-Holland en Zeeland.

 

Echte stedenbouwkundigen

 

De titel stedenbouwkundige is beschermd en vastgelegd in de Wet op de Architectentitel. Alleen academici met een mastergraad stedenbouwkunde (in Nederland te behalen bij de universiteiten van Delft en Eindhoven of bij de Academies voor bouwkunst in Amsterdam en Rotterdam) mogen zich stedenbouwkundige noemen. In een wetswijziging is daar deze maand een bepaalde periode met beroepservaring als eis aan toegevoegd.

 

Er bestaat een naamsverwarring met de ambtelijke functie van stedenbouwkundige, waarmee ambtenaren ruimtelijke ordening zich mogen tooien. De Stichting Bureau Architectenregister heeft de Vereniging van Nederlandse Gemeenten verzocht de naam van deze functie te wijzigen. Tot nog toe zonder resultaat.

 

Eenzaam op het stadhuis

 

In het gezelschap van slechts twee architecten, een landschapsarchitect en één senior vakgenoot, completeert stedenbouwkundige Cecile Oud de ontwerpexpertise bij de gemeente Groningen. ‘Het is leuk om bij een gemeente te werken’, vindt ze desondanks. ‘Het is breder dan bij een commercieel bureau. Een projectontwikkelaar heeft een beperkte financiële bril, en je werkt daar vaak voor relatief kleine gebieden. Wij werken hier aan de hele stad.’

 

Toch slaat bij Oud de frustratie soms toe. ‘De tram die hier moet komen, is uitbesteed aan een projectbureau, waar wij vervolgens door worden ingehuurd. Het projectbureau formuleert de opgave in verkeerstechnische en financiële zin. Pas later komt het ontwerp aan bod. Dan krijg ik dus als stedenbouwkundige de opgave om de tram in te passen, zoals ze dat noemen. Maar een tram pas je niet in. Die heeft een grote impact op de hele stad. Het projectbureau en wij spreken een andere taal.’

 

Groningen maakt deel uit van een korte steekproef van Binnenlands Bestuur onder tien, merendeels grotere, gemeenten. In al deze gemeenten ontwerpen de nog aanwezige stedenbouwkundigen zelden tot nooit meer zelf. Zij zeggen zich vooral bezig te houden met ‘regie’, ‘taakstellende opdrachtformuleringen’, ‘programma’s van eisen’, ‘thematische visies’, ‘gebiedsvisies’, ‘begeleiding op afstand’ en ‘toetsing’.

 

Echte stedenbouwkundigen zijn niet alleen schaars in Groningen, maar ook in Maastricht (vier) en zelfs in de grote ontwikkelgemeente Amersfoort (slechts vier, plus drie landschapsarchitecten). In de andere ondervraagde gemeenten houdt het ook niet over. Tilburg heeft er nog elf, Apeldoorn ook, Eindhoven tien, Leiden acht en Haarlem zeven. Een kleinere gemeente als Bergen in Noord- Holland, met ruim dertigduizend inwoners en zonder grote bouwopgave, doet het helemaal zonder. De stedenbouwkundige aldaar, Harry Vogel, blijkt een ambtenaar met de gelijknamige functie, maar zonder de titel. ‘Ik doe weleens een analyse van een klein gebiedje’, reageert hij. ‘En verder houd ik mij vooral bezig met toetsing. Voor gebiedsvisies, bestemmingsplannen en beeldkwaliteitsplannen huren wij bureaus in.’

 

Sommige respondenten geven aan dat het werk minder leuk is geworden: ‘het is onderhandelen, vaak vechten met projectontwikkelaars’, ‘we hebben ons historisch erfgoed aan de markt uitgeleverd’ en ‘ik kan mijn kwaliteitsverhaal niet kwijt.’ ‘We zijn steeds minder penvoerend’, aldus ook Wil van Gorp, teammanager stedenbouw van Tilburg, ‘en we moeten vaak al onze overtuigingskracht aanwenden om vast te houden aan bepaalde ruimtelijke uitgangspunten.’ Maar er zijn ook gemeentelijke stedenbouwkundigen die tevreden zijn. ‘We willen wel de regie houden’ zegt de Leidse stedenbouwkundige Leon de Laat. ‘Wij zetten de kaders neer, en we maken ook nog zelf inrichtingsplannen. Maar we laten wel steeds meer aan de markt over. De expertise van de markt is beter.’

 

Een vaste werkwijze heeft Leiden echter nog niet. ‘We willen een format ontwikkelen hoe om te gaan met de markt.’ De Leidse afdeling stedenbouw is in 2007 opgeheven. De Laats overige zes vakgenoten zijn ondergebracht in een afdeling ‘realisatie’.

 

De Utrechtse Lars Kleiverda is als enige gemeentelijke stedenbouwer betrokken bij de ontwikkeling van de mega-uitbreiding Leidsche Rijn (30.000 woningen). ‘Ik zit samen met een landschapsarchitect en een verkeerskundige in de regiestaf. Wij houden het masterplan bij en formuleren de opgaven voor deelgebieden, waarna we het ontwerp uitbesteden aan externe bureaus. Ik vind dat een gelukkige formule. Het heeft als voordeel dat je meer diversiteit krijgt, meer karakteristieke handschriften van verschillende ontwerpers. De grondexploitatie hebben we van tevoren per deelgebied uitgewerkt. We weten precies hoeveel water en groen we in een bepaald deel willen. En er zijn natuurlijk lijnen en profielen die het hele plan doorkruisen, zoals een fietsboulevard. Dat ontwerp maken we dan helemaal zelf, tot de verlichting, de kabels en de leidingen aan toe.’

 

Correcties en aanvullingen, geplaatst in Binnenlands Bestuur 34

 

In het overzicht van opleidingen tot stedenbouwkundige ontbrak de Academie voor Architectuur en Stedenbouw (Fontys) te Tilburg.