Te veel werk, falende techniek
Een overgrote meerderheid van gemeentelijke Omgevingswet- experts is tegen invoering van die wet per 1 januari 2023.
Een overgrote meerderheid van gemeentelijke Omgevingswet-experts is tegen invoering van die wet per 1 januari 2023. In dit verhaal komen hun toelichtingen aan bod. Daarnaast spraken we met drie ambtenaren die meededen aan het onderzoek: twee tegenstanders van snelle invoering, eentje voor.
‘Het Digitaal Stelsel Omgevingswet is nog te klantonvriendelijk en functioneert niet zoals beoogd. Laat de Tijdelijke Alternatieve Maatregelen los en regel dat het systeem werkt zoals is bedoeld. Verder is de uiteindelijke besluitdatum (november 2022) te laat. Want raadsbesluiten moeten nu al in procedure gebracht worden (leges, mandaat, delegatie, planschadebeleid).’
Zo formuleert een van de deelnemers aan het onderzoek van I&O Research en Binnenlands Bestuur naar de invoeringsdatum van de Omgevingswet de argumenten tégen. En hij of zij is daarmee nog niet klaar: ‘Verder is de werkdruk bij gemeenten al hoog genoeg, ook zonder de implementatie van de Omgevingswet. Hetzelfde geldt bij de rechtbank, die nieuwe jurisprudentie moet ontwikkelen waardoor gemeenten niet (zeker) weten waar zij aan toe zijn.’
Het is een massief tegengeluid dat opklinkt uit het onderzoek, met een paar constante tonen. Te weinig personeel, die vooral. Bij diverse gemeenten ontbreekt het aan menskracht om zich goed te verdiepen in de ook al hierboven aangehaalde Tijdelijke Alternatieve Maatregelen (TAM’s). De TAM’s vormen het geitenpaadje waarmee gemeenten na invoering van de Omgevingswet nog een jaar via het oude systeem hun planontwikkeling kunnen doorzetten. Maar hoe werken die TAM’s precies?
‘De juridische consequenties van verschillende zaken waaronder de TAM-IMRO zijn nog onduidelijk’, voert een ambtenaar aan. En de tijd die je aan dit tijdelijke alternatief moet besteden, gaat ten koste van andere personele uitdagingen rond de invoering. Hoe bereid je het bedrijfsleven, de ontwerpbureaus en de burgers op de Omgevingswet voor? ‘Het aantal klant vragen zal enorm toenemen omdat het DSO niet duidelijk is. Er is onvoldoende personeel om deze vragen te beantwoorden.’ En nee, dat personeel is met de huidige krappe arbeidsmarkt ook niet te vinden, zeker niet op deze korte termijn.
Chaos
Onder die personeelsproblematiek schemert een andere probleem: haperende techniek. ‘Nog niet met de volledige keten (het hoofdspoor en eventueel de TAM) kunnen oefenen’, schrijft een ambtenaar. ‘Bij de huidige inwerkingsdatum zal dat dus straks in de praktijk moeten gebeuren. Dat betekent chaos voor overheden en gebruikers.’ De landelijke voorziening, in vaktermen het DSO-LV, is nog niet volledig klaar, ‘onder andere bij de toepasbare regels bruidsschat in DSO. De VTH-applicatie is nog niet volledig gereed. Uitstel heeft alleen zin als die problemen dan ook daadwerkelijk worden opgelost, en niet nog meer via een TAM.’
Die TAM’s zijn nodig omdat de zogenaamde STOP-TPOD, de Standaard Toegangsprofielen Omgevingsdocumenten, niet per 1 januari aanstaande gereed zal zijn. ‘Er komt naar verwachting meer werk bij vergunningverlening en handhaving te liggen’, schrijft iemand. ‘Maar zolang we die ruimtelijke regels niet opgesteld hebben, kunnen we onze organisatie er niet op voorbereiden. Om die ruimtelijke regels op te kunnen stellen, moeten we die eerst begrijpen en werkafspraken maken over hoe we de STOP TPOD-principes via de software toepassen.’
Werken met een wensdatum vraagt om problemen
Een ander: ‘Je moet de wet pas invoeren als het systeem ook daadwerkelijk in de basis werkt. Pas als je weet dat het werkt, kun je de ingangsdatum bepalen. Werken met een wensdatum is niet verstandig en vraagt om problemen.’ En de combinatie van een haperende, onvolledige techniek en een tekort aan personeel zal voor nieuwe vertraging zorgen op essentiële gemeentelijke dossiers als woningbouw en de energietransitie. Het vormt de hoofdreden waarom in zo veel gemeenten voor uitstel wordt gepleit.
Nooit vlekkeloos
Maar, werpen de voorstanders van invoering tegen, hou je dat probleem niet altijd als je op een nieuwe ruimtelijke systematiek overgaat? Het zal in hun ogen ook in de toekomst nooit vlekkeloos gaan. Nieuw uitstel ‘frustreert de integrale opgave voor de leefomgeving’, geeft een voorstander aan. Het is nodeloos duur, zegt een ander, want er zullen nóg langer zzp-ers moeten worden ingehuurd om de overgang te begeleiden. En: ‘Voor het veranderproces is het van belang om een stap te zetten.
Huidige systemen zijn ook beperkt en voor niet-experts onbruikbaar. Het DSO is niet goed maar heeft wel potentie.’ Ze zijn er dus nog steeds, de uitgesproken voorstanders van snelle invoering: één op de zes contactpersonen DSO. Maar in de massaal geuite zorgen sneeuwen ze onder. Wat heet: bijna 40 procent van de deelnemers aan het onderzoek rekent bij invoering op 1 januari 2023 op ‘sterk ontregelde dienstverlening waarbij een oplossing niet op korte termijn voorhanden is’, dan wel op chaos. Een laatste toelichting: ‘De gedachte van de Omgevingswet wordt in onze gemeente ondersteund, maar de uitvoering laat sterk te wensen over. (...) De nu beoogde aanpassingen zijn te ingrijpend. Een gefaseerde invoering zou beter zijn.’
Waadhoeke is TEGEN
‘Je kunt met je bouwopgave eigenlijk niks’
‘Invoering van de Omgevingswet per 1 januari aanstaande komt voor ons te vroeg’, zegt Jaap Bonnema, kwartiermaker plansoftware Omgevingswet in de Friese gemeente Waadhoeke. ‘Het indringend testen van de hele keten is pas met enkele gemeenten begonnen. Wij horen dat het DSO niet stabiel is. En wat gebeurt er als straks heel Nederland gelijktijdig documenten wil publiceren en er vanuit alle gemeenten bevragingen worden gedaan op het systeem?’
Het risico is volgens Bonnema bovendien groot dat je straks geen wijziging van het omgevingsplan kunt indienen. ‘En dan kun je met je bouwopgave eigenlijk niks.’ Om het probleem te tackelen is de TAM IMRO bedacht: een tijdelijk alternatief in een jasje van eerder beproefde techniek. Bonnema: ‘Die TAMS worden nu met stoom en kokend water door het rijk en de VNG uitgerold. Het is lastige materie waar we ons als gemeente nog helemaal in moeten verdiepen. En het is dubbel werk. Want later moet je het tijdelijke TAM IMRO-plan omzetten naar je nieuwe stijl omgevingsplan.’
Ook rond de vergunningencheck voor initiatiefnemers voorziet Bonnema problemen. ‘Wij hebben als gemeente beperkte invloed op de zaken die erin worden gecheckt. Er zitten ook vragenlijstjes in van rijk, provincie en waterschap. Je merkt dat de interbestuurlijke afstemming nu pas begint te komen, want je wil voorkomen dat mensen drie keer dezelfde vraag krijgen. Maar het is al september. We gaan het niet halen om dat tijdig netjes in te richten.’
Daarbij heeft hij het niet op die vragenlijstjes. Bonnema verwijst naar het coalitieakkoord van het nieuwe college in Waadhoeke, met de passage: ‘De gemeente is een ondersteuner. Regels zijn dienend en niet leidend.’ Hij zegt: ‘Daar past geen systeem bij met vragen waarop je slechts met ‘ja’ of ‘nee’ kunt antwoorden. Wij vinden het veel logischer dat je met een initiatiefnemer in gesprek gaat. “Wat wilt u precies? Als u uw plannen een beetje aanpast en we doen het op die manier, dan heeft het een goede kans van slagen.” Dat ondervang je niet met vragenlijstjes. We zijn bang dat die aanpak tot ergernis leidt.’
En tot nieuwe vragen. ‘Onze huidige loketten, de website ruimtelijkeplannen.nl en het OLO, gaan op 1 januari op zwart. De stedenbouwkundige bureaus, de architecten, de bouwbedrijven en ook de inwoners zullen in het nieuwe digitale stelsel allerlei zaken moeilijker vinden. Wij verwachten extra druk bij onze frontoffice. Maar de mensen die nodig zijn om die vragen te beantwoorden, hebben we niet. En die zijn ook niet op de arbeidsmarkt te vinden.’ Laat de oude systematiek langer doorlopen, suggereert Bonnema, zodat je als gemeente meer tijd hebt om het omgevingsplan nieuwe stijl te maken. Net zoals je je huis eerst af wilt hebben, voordat je er gaat wonen. Bonnema: ‘Nu zeggen ze vanuit het rijk en de VNG: oké, het dak moet er nog op en de ruiten komen nog, maar het is mooi weer, dus trek er maar vast in. Dat lijkt me niet verstandig.’
Alphen aan den Rijn is VOOR
‘ Kijk naar wat er wél mogelijk is’
‘Jeetje, dat verbaast me enorm…’ Teleurgesteld verneemt programmamanager Omgevingswet Philip Hessing de uitkomsten van het onderzoek. Voor alle duidelijkheid: zijn gemeente, Alphen aan den Rijn, wil vasthouden aan de invoering per 1 januari aanstaande.
‘Natuurlijk is het spannend, maar laat de wet gewoon ingaan en sta als gemeente open voor het onbekende’, stelt Hessing. ‘Er zullen dingen fout gaan, maar het is leren door het te doen. Volgens mij zijn er voldoende manieren om – ook als een onderdeel technisch nog niet volledig werkt – toch door te kunnen zetten. Kijk naar wat er wél mogelijk is. Dat is ook de filosofie van de Omgevingswet.’
Een eventueel vijfde uitstel zou er volgens Hessing toe leiden dat zijn ambtelijke organisatie opnieuw ‘een dip’ krijgt. ‘Dan zakt de energie weg. De nu geplande datum is voor iedereen een stok achter de deur. Want ja, ook hier zie ik natuurlijk weleens uitstelgedrag. Zo van: die wet wordt toch wel weer uitgesteld...’
Is het DSO dan volgens Hessing al voldoende stabiel? ‘Eigenlijk wel. Het enige heikele punt is het uploaden en wijzigen van het omgevingsplan. Dat is een serieus issue. Maar we moeten het niet groter maken dan het is. En stel dat je de wet een half jaar uitstelt, is het dan veel beter? Het gaat om complexe software-aanpassingen die de plansoftware-leveranciers samen met gemeenten moeten ontwikkelen, testen en doorvoeren. Die problemen kun je niet een, twee, drie fixen. En daar zijn volgens mij afdoende maatregelen voor genomen via de TAM IMRO.’
Ja, de personele bezetting is bij veel gemeenten een probleem, ziet ook Hessing. ‘Maar stel dat alles technisch helemaal goed zou werken, dan kost de invoering ook extra personeelscapaciteit. En vergeet niet: we hebben een overgangsrecht zodat rond 2029 het nieuwe omgevingsplan vastgesteld wordt. Daarmee kun je veel opvangen.’ Waar in zijn ogen wel een pijnpunt zit, is dat die TAM IMRO vooralsnog maar één jaar soelaas biedt. Hessing: ‘Dat moet de VNG niet accepteren. Die termijn moet echt worden opgerekt naar meerdere jaren. Anders heb je straks net je planontwikkeling af en wil je verder met andere zaken en dan kun je het eerst allemaal nog een keer om gaan zetten.’
Voor extra vertraging in de bouwopgave, zoals door veel tegenstanders van invoering wordt aangehaald, is Hessing niet bang. ‘Of je de Omgevingswet nu per 1 januari of een half jaar later invoert – je blijft als gemeente met uitdagingen zitten rondom de verschillende bestemmingsplannen en het omgevingsplan. Dat probleem houd je altijd. Dus dat is nu geen reden voor uitstel.’
Borsele is TEGEN
‘Voorstanders zitten mooi weer te spelen’
‘Ik heb namens de gemeente Borsele tegen de invoering per 1 januari aanstaande gestemd’, zegt senior beleidsmedewerker ruimtelijke ontwikkeling Annette Elling. ‘Vooral omdat we onvoldoende personeel hebben om de verlangde wijzigingen door te voeren. Er wordt gezegd: de winkel blijft open, maar ondertussen moet je verbouwen. Voor dat openhouden hebben we genoeg mensen, maar voor de verbouwing in het tempo dat de minister wil geldt dat niet. Ja, we hebben extra geld gekregen voor externe inhuur van personeel, maar mensen met kennis van zaken zijn niet te vinden.’
Elling vreest vertraging bij de woningbouwopgave op Zuid- Beveland. ‘Omdat we nog niet goed genoeg weten hoe we dat op de nieuwe wijze moeten doen. We vrezen met een buitenplanse aanpassing niet weg te komen. Dat zal via een wijziging omgevingsplan moeten. De komende vier maanden staan er bijeenkomsten, overleggen en trainingen over ingepland. Maar het is zeker dat we op 1 januari niet klaar zullen zijn. Ook door problemen bij de landelijke voorziening van het DSO, waardoor termijnen opschuiven en er minder tijd voor gemeenten overblijft om met een volledig stelsel te oefenen. Straks hebben we na de stemming in de Eerste Kamer twee maanden om de boel op orde te brengen. We vinden het als gemeente onbehoorlijk dat we zo voor het blok worden gezet.’
Hoe het Borsele na (eventuele) invoering van de Omgevingswet per 1 januari zal vergaan, is volgens Elling nu lastig te zeggen. ‘Grote ongelukken zullen hier niet gebeuren. Maar we zullen moeten traineren ten opzichte van initiatiefnemers. We zullen ze vertellen dat we er keihard aan werken, maar dat we hun project nog niet in procedure kunnen brengen. Er zal veel gemopper vanuit de maatschappij komen en vervolgens vast ongelooflijk veel raadsvragen.’
Haar wethouder met de Omgevingswet in de portefeuille was deze zomer aanwezig bij de algemene ledenvergadering van de VNG. Daar gaf 90 procent van de bestuurders aan dat hun gemeente klaar was voor de Omgevingswet. ‘De mond van mijn wethouder viel open. Hij dacht: dit bestaat niet. Het lijkt er sterk op dat de perceptie van bestuurders een compleet andere is dan wat de werkvloer voelt. En die moet de Omgevingswet straks uitvoeren.
We hadden recent een netwerksessie over de TAM-IMRO, die je als noodgreep voor de ruimtelijke plannen kunt inzetten. De gemeenten Eindhoven en Leiden vertelden ons over hun ervaringen. Ze zeiden: “Als we ertoe gedwongen worden, dan zullen we het doen, maar echt, jongens, doe ons die TAM-IMRO als gemeenten niet aan.”’ Elling: ‘Ik heb sterk het gevoel dat bestuurders die voor snelle invoering van de Omgevingswet zijn, mooi weer zitten te spelen.’
Verantwoording
I&O Research peilde in opdracht van Binnenlands Bestuur hoe gemeenten aankijken tegen invoering van de Omgevingsweg per 1 januari 2023 en hoe zij vinden dat het DSO werkt in hun gemeente. De vragenlijst is verspreid onder de contactpersonen van twee softwareleveranciers van het DSO. In de periode van 22 augustus tot en met 11 september vulden 219 gemeentelijke contactpersonen de vragenlijst in. Na beoordeling van de input bleek dat de vragenlijst met name in de laatste onderzoekweek verder is verspreid, wat selectiviteit in de beantwoording kan opleveren. Om die selectiviteit uit te sluiten, zijn alleen de 177 respondenten die in de periode van 22 augustus tot en met 4 september deelnamen meegenomen in de verdere analyse. De uitkomsten zijn gewogen naar gemeentegrootte.
Plaats als eerste een reactie
U moet ingelogd zijn om een reactie te kunnen plaatsen.