DSO vereist ‘radicaal andere koers’

De Omgevingswet is uitgesteld tot 1 januari 2023. Heetste hangijzer is en blijft het digitale stelsel. Volgens adviseur Omgevingswet Lieuwe Koopmans van softwareleverancier Tercera lost ook het vijfde uitstel weinig op. ‘Dit stelsel is een gedrocht.’

Het was opmerkelijk nieuws. Daags voordat minister Hugo de Jonge (Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening) aankondigde dat de Omgevingswet per 1 januari 2023 zal worden ingevoerd, sloten de zeven belangrijkste softwareleveranciers van het Digitale Stelsel Omgevingswet (DSO) de rijen. Ze schreven een brief waarin ze het standpunt uiteenzetten dat invoering van de wet alleen mogelijk is als gemeenten minimaal negen maanden met het DSO kunnen oefenen. Daarvoor zou dat stelsel dus per 1 april aanstaande stabiel genoeg moeten zijn – een illusie gezien de veelheid aan issues die nog op tafel ligt.

Zo werd de brief, in handen van Binnenlands Bestuur, in feite dus een verkapt voorstel voor langer uitstel. Maar verstuurd werd die nooit. Waarschijnlijk onder druk vanuit het ministerie trok een van de softwareleveranciers ’s avonds het advies in, waarna het met hun gezamenlijke opstelling was gedaan. En zo kon De Jonge de waarschuwing van de DSO-makers negeren. Formeel had die hem immers nooit bereikt.

Hoogst frustrerend, vindt adviseur Omgevingswet Lieuwe Koopmans van marktleider Tercera, dat bijna 150 gemeenten, alle provincies en drie waterschappen aansluit op het digitale stelsel. ‘Ik vind niet dat je aan het ministerie kunt overlaten of het DSO voldoende robuust is. Sorry, maar ze hebben de afgelopen jaren steeds een goed-nieuwsshow opgevoerd.’

Truc

Het nieuwe digitale stelsel moest het gemeenten ooit makkelijker gaan maken. Uitgangspunt werd daarom dat het nooit onder het niveau van het huidige Omgevingsloket online en de Wet ruimtelijke ordening (Wro) mocht belanden. Maar in 2017 kwam het Bureau ICT-toetsing (BIT) met een eerste, kritisch oordeel over de toenmalige staat van het DSO. Koopmans: ‘Toen werd door het ministerie deze eis losgelaten met als argument dat appels niet met peren te vergelijken zouden zijn. Een truc om te verbergen dat op bepaalde punten het oude systeem van ruimtelijke plannen gewoon beter werkt.’

In plaats van een minimumstandaard waaraan het DSO moest voldoen, kwam toenmalig minister Ollongren (Binnenlandse Zaken) met vijf nieuwe criteria op de proppen. ‘Onzincriteria’, volgens Koopmans. ‘Zoals: provincies moeten hun visie op ruimtelijke plannen kunnen zetten. En: waterschappen moeten een projectbesluit kunnen indienen. Het zijn hapsnapdingetjes die niks zeggen.’ Volgens Koopmans weet je pas of het DSO werkt als de hele keten is getest: ‘Van een gemeente die een omgevingsplanwijziging laat opstellen door een bureau tot en met een provincie die op deze wijziging reageert met een reactieve interventie. Pas dan overzie je waar het eventueel misloopt.’

Om de verkeerde praktijk van het DSO te illustreren, maakt Koopmans graag de vergelijking met een nieuwbouwwoning die de bevoegd gezagen uiteindelijk zullen moeten betrekken. De STOP/PTOD-standaard ziet hij daarbij als de eerste stap: de bouwtekening. ‘Het basisprobleem van het DSO ligt bij de informatie- architecten van Rijkswaterstaat. Die onderhielden bij hun ontwerp geen contact met het werkveld. Ze zijn helemaal los gegaan, met een gigantisch mooi ontwerp als resultaat. Maar als je pas in de laatste jaren de gemeentelijke praktijk erbij betrekt, dan ontdek je dat veel dingen niet kunnen. Daar zit het DSO nu mee.’

Triest

Volgens Ollongren kwam de vertraging vooral omdat softwareleveranciers te laat aansloten. Koopmans wijst dat af. ‘Als de opdrachtgever constant de bouwtekening verandert, kun je moeilijk de aannemer verwijten dat hij niet aan de gang gaat. Dat dit toch werd gedaan door de minister is best wel triest eigenlijk. Nu moeten we alsnog een complex systeem versimpelen. Dat staat haaks op hoe het bij ict-ontwerp zou moeten gaan: je begint simpel en maakt vervolgens kleine stapjes naar voren. Dat is een veel betere methode.’

Het kan volgens Koopmans nog goed komen met de bouwtekening, maar alleen als die drastisch wordt vereenvoudigd. ‘Nu moeten we als softwareleveranciers continu dingen aanpassen omdat ze niet goed zijn doordacht. Wanneer je hier een probleem oplost, stort ergens anders weer iets in.’ Volgens Koopmans vormen de in het DSO gestelde normen (zoals bouwhoogtes) die worden gekoppeld aan specifieke vlakken een heel onlogisch gemodelleerd onderdeel. Bovendien: amper getest. ‘Die standaarden moeten eigenlijk allemaal opnieuw tegen het licht worden gehouden. Ja, ik weet het: iedere softwareontwikkelaar is op basis van die standaarden al aan het ontwerpen. Je zult veel discussie krijgen. Maar ik denk dat er geen andere keus is.’

Dan de woning zelf. Dat is in Koopmans’ visie het DSO-LV. Met die landelijke voorziening waarop gemeenten moeten zien aan te sluiten is het volgens hem ‘dramatisch’ gesteld. ‘Er wachten heel veel issues op een oplossing en het systeem ligt er vaak uit.’ Dat brengt lastige consequenties met zich mee. ’Wanneer je als gemeente iets op het DSO-LV publiceert, moet het twee kanten op: naar KOOP, zeg maar Overheid.nl, en naar het Kadaster. Bij een storing hebben we al vaak gehad dat het document wel bij KOOP is ingelezen, maar niet bij het Kadaster.’

Wil je als gemeente vervolgens een gewijzigde versie uploaden, dan geeft het Kadaster aan, de vorige niet te kennen. En als je een geheel nieuwe stuurt, antwoordt KOOP: sorry, je hebt er al iets instaan. ‘Iets dergelijks had ik vanochtend nog bij de hand met Noord-Holland. Dan kun je niks en zit je vast. Mijn advies aan de provincie is: kaart het aan bij het IPO. Zorg er als provincies gezamenlijk voor dat ze eerst bij het DSO dingen oplossen, voordat ze het bij een leverancier over de schutting gooien. Je moet veel meer tijd nemen om dit te repareren.’

Op slot

Om de woning te kunnen betrekken, moeten de leidingen goed zijn: de plansoftware in Koopmans’ huis. Hoe het daarmee staat, verschilt volgens hem sterk per leverancier. ‘Omdat wij er vroeg aan zijn begonnen, maakten we een snelle start. Alleen merk ik nu dat wij onze planningen niet halen omdat we tegen allerlei issues aanlopen. Daar ben je veel tijd mee kwijt. Zo is er in het DSO onlangs een nieuwe validatieregel toegevoegd en valideert die ten onrechte ook met terugwerkende kracht. Dat geeft zo veel complicaties, waardoor bijvoorbeeld Zuid- Holland nu op slot zit. Ik krijg dat soort signalen ook van alle andere leveranciers.’ Een ander probleem met de plansoftware is dat voorontwerpen in het DSO niet worden meegenomen, terwijl de Omgevingswet nu juist op vroegtijdige participatie inzet.

‘Zwolle is zo’n gemeente die daar werk van maakt’, weet Koopmans. ‘En dat is logisch, want wanneer je als gemeente in het voortraject veel openbaar maakt, vang je daarmee kritiek en opmerkingen van burgers af. Die kun je meteen in het ontwerp meenemen, terwijl dat later in het proces allemaal steeds juridischer wordt. De Omgevingswet heeft de mond vol van participatie, maar het DSO ondersteunt dat niet.’

Koopmans krijgt vragen van klanten of zijn bedrijf daarin dan niet kan voorzien. ‘Dat doen we inmiddels door onze eigen viewer toe te voegen die burgers kunnen raadplegen. Dat zou elke gemeente dus moeten gaan doen. Niet de bedoeling, lijkt me, en verspilling van belastinggeld.’ Volgens Koopmans is rond de plansoftware vooral meer zekerheid nodig. ‘Om in de vergelijking met het huis te blijven: als het fundament niet stabiel is, blíjf je bezig om overal zaken te repareren. De basis zit in de standaarden die het DSO moeten vereenvoudigen. Als het stelsel vervolgens eenmaal stabiel is, kun je pas goed afbouwen.’

Formuliertje

Ten slotte de bewoners die straks het huis moeten gaan betrekken: de gemeenten, provincies en waterschappen. Het lijkt volgens de maandelijkse monitor die het ministerie publiceert, goed te gaan met het aantal lokale aansluitingen op het DSO. Koopmans schiet in de lach. ‘Die aansluiting, dat doen wij gewoon. Een formuliertje, meer is het niet. Vergelijk het met de tv waarvan je de stekker in het stopcontact steekt. Dan weet je nog niet of de tv het ook daadwerkelijk doet. Je moet van het programma Aan de slag met de Omgevingswet nog een voorbeeldplannetje indienen om een vinkje te krijgen. Dat is een zinloze bureaucratische actie.’ Een ander probleem ziet hij in de uitwisseling tussen verschillende leveranciers.

Die werkt niet omdat de standaarden veel vrijheden kennen en 70 procent van de gemeenten het wijzigen van het omgevingsplan uitbesteedt aan een stedenbouwkundig bureau. ‘Omdat er zoveel vrijheid en ruimte zit in de standaarden, is volledige uitwisseling van plannen tussen stedenbouwkundig bureau en gemeente onmogelijk. Als dat niet snel verandert, kan 70 procent van de gemeenten straks niet op de huidige manier werken. Wij hebben inmiddels ingebouwd dat een stedenbouwkundig bureau als het ware in de software van de gemeente kan gaan werken. Niet optimaal, maar in elk geval een terugval-optie.’

Chaos

Koopmans verwacht bovendien dat grotere gemeenten straks zo veel wijzigingsbesluiten in het omgevingsplan zullen gaan doorvoeren dat je ‘samenloop’ krijgt: het ene besluit overrulet het andere. ‘Dat wordt chaos. Sommige gemeenten redeneren: dan maken we voor de zekerheid maar iets bestemmingsplan-achtigs. Iedereen is zoekende.’

Ziet hij, de ernst van de problemen overziend, eigenlijk nog wel mogelijkheden voor de invoering van het DSO? ‘Als het ministerie niet stopt met de goed-nieuwsshow, gaat dit stelsel nooit werken. Het is een gedrocht. Alleen een radicaal andere koers gericht op volledige transparantie en echt luisteren naar het werkveld kan het systeem nog redden. Soms denk ik weleens dat we beter terug kunnen naar het vorige systeem, Imro. Dat kun je sneller verbeteren dan het DSO repareren.’

Reacties, tips? Mail naar mhendriksma@binnenlandsbestuur.nl