Energiearmoede versnipperd over beleidsdomeinen en overheden

In Nederland kampten 1 op de 13 huishoudens met energiearmoede in 2022. Daarmee is het in korte tijd een zeer urgent maatschappelijk probleem geworden. Het lastige is dat de aanpak van energiearmoede versnipperd is. Wat is er nodig om tot een goed gecoördineerde samenwerking en een succesvolle integrale aanpak te komen? In dit artikel belichten we drie uitdagingen in het energiearmoedebeleid: bij energiearmoede zijn meerdere beleidsdomeinen van belang, is samenwerking tussen de verschillende overheidslagen gewenst, en zijn naast kortetermijnacties ook langetermijnstrategieën nodig. We sluiten dit artikel af met enkele concrete aanbevelingen voor een structurele, integrale aanpak van energiearmoede.

Inleiding

Gemeenten maken zich grote zorgen over de effecten van de energiecrisis voor huishoudens. Terecht, want in januari bleek uit onderzoek van TNO dat naar schatting 1 op 13 huishoudens in Nederland energiearm is: ruim 600 duizend huishoudens in ons land hebben hoge energiekosten, wonen meestal in een huis dat niet goed is geïsoleerd, én hebben een laag inkomen (TNO, 2023).

Dankzij de financiële compensatiemaatregelen van de overheid is de stijging van energiearmoede sterk geremd. Zo zijn er de energietoeslag voor lage inkomens, de lagere energiebelasting op elektriciteit en de extra korting op de energierekening van € 190 in november en december 2022.  Zonder deze overheidsondersteuning zou het aantal energiearme huishoudens ten opzichte van 2020 zijn verdubbeld tot ruim één miljoen huishoudens (TNO, 2023). [1] Ook de komende jaren blijft energiearmoede een aandachtspunt want het is niet onwaarschijnlijk dat nieuwe pieken in energieprijzen nog meer huishoudens in de problemen kunnen brengen. Verder blijven structurele maatregelen om het energiegebruik en de -kosten te reduceren achter op de behoefte hieraan.

Een recent TNO onderzoek onder 149 gemeenten (TNO, 2022) laat zien dat er bij gemeenten met man en macht gewerkt wordt om de effecten van energiearmoede te dempen en huishoudens uit de wind te houden, maar dat beleidsambtenaren tegen allerlei uitvoeringsproblemen aanlopen. Zo kampen gemeenten met personeelstekorten, vormt de AGV een barrière bij het identificeren en bereiken van de juiste huishoudens, en wordt wet- en regelgeving door gemeenten als belemmerend ervaren in het in het stimuleren en versnellen van woningisolatie. Naast de korte termijn uitvoeringsproblemen geven ze duidelijk aan dat er behoefte is aan een langetermijnvisie op de aanpak van energiearmoede.

In dit artikel willen we drie uitdagingen in het energiearmoedebeleid voor het voetlicht brengen als startpunt voor een discussie over een gecoördineerde, integrale aanpak van energiearmoede: bij energiearmoede zijn meerdere beleidsdomeinen van belang, is samenwerking tussen de verschillende overheidslagen gewenst en zijn naast korte termijn acties ook langetermijnstrategieën nodig.

Meerdere beleidsdomeinen van belang bij aanpak energiearmoede

De eerste uitdaging richt zich op de betrokkenheid van meerdere beleidsdomeinen bij het energiearmoedebeleid. Dit is logisch als gekeken wordt naar de afbakening van energiearmoede. Waar aanvankelijk bij energiearmoede alleen gekeken werd naar het deel van het besteedbaar inkomen dat op gaat aan energiekosten en de betaalbaarheid van de energierekening, wordt inmiddels ook gekeken naar de energetische kwaliteit van het huis (verduurzaming) en de mogelijkheid om deel te nemen aan de energietransitie. Energiearmoede en de energie- en duurzaamheidstransitie zijn daarmee onlosmakelijk met elkaar verbonden geraakt.

Energiearmoedebeleid vraagt dus om een domeinoverstijgende aanpak van beleidsmakers: energiearmoede is een probleem dat raakt aan beleid gericht op de voorzieningszekerheid en de betaalbaarheid van energie (sociaal beleid en/of armoedebeleid), op het bouwen van woningen en het verbeteren van de energetische woningkwaliteit (duurzaamheidsbeleid) en op het ontwikkelen en beschikbaar maken van goedkopere duurzamere alternatieven, ook voor lage inkomens (energiebeleid). Het TNO-onderzoek (2022) onder gemeentelijke ambtenaren laat dit ook duidelijk zien. Zo werken de respondenten van het enquête-onderzoek op het gebied van energie en duurzaamheid (47%), sociaal beleid (19%), huisvesting (10%) of een combinatie daarvan (24%). Daarvan is iets minder dan de helft van de respondenten van mening dat energiearmoede vooral een armoedeprobleem is, en iets minder dan de helft van de respondenten meent dat het vooral een verduurzamingsprobleem is. Dit laat zien dat er geen duidelijke scheiding wordt gemaakt en energiearmoede niet wordt gezien als een armoede- of verduurzamingsprobleem, maar een armoede- en verduurzamingsprobleem.

Daarmee is samenwerking tussen diverse domeinen belangrijk, en dat is er nog niet overal. Het is van belang dat betrokkenen uit de verschillende domeinen elkaar (nog) beter vinden zodat de aanpakken elkaar versterken in plaats van dat de goed bedoelde inspanning versnippert, of dat het wiel in elke gemeente en regio opnieuw uitgevonden wordt (zoals eerder ook geïdentificeerd in TNO 2020a). Daarnaast is nu nog lang niet altijd duidelijk wie er binnen de gemeente zelf of bij de rijksoverheid overzicht heeft op de aanpak van energiearmoede. Dat kan er toe leiden dat men wel inzet op de diverse aspecten van de aanpak, zoals verduurzaming of de energietransitie, maar dit onvoldoende in samenhang met bijvoorbeeld energiearmoede doet (en vice versa). Ook kan het ertoe leiden dat er verschillen ontstaan tussen gemeenten in de wijze waarop en de mate waarin huishoudens worden ondersteund, al naar gelang hun beleidsdomeinafhankelijke aanpak van energiearmoede. Er zijn bijvoorbeeld gemeenten (bijvoorbeeld Weesp en Dordrecht) met een zogenaamde opbouwwerker als energiecoach, die alles in huis hebben om een buurt te helpen bij de energietransitie, maar die zijn niet overal te vinden.

Veel verschillende overheidslagen en partijen betrokken

De tweede uitdaging richt zich op de betrokkenheid van verschillende overheidslagen en organisaties bij het energiearmoedebeleid. De aanpak van energiearmoede is namelijk niet alleen een probleem van de nationale overheden: ook provincies, gemeenten en woningcorporaties hebben een belangrijke rol in het succesvol aanpakken van energiearmoede in Nederland. Als echter gevraagd wordt naar de verdeling van rollen en verantwoordelijkheden in de aanpak van energiearmoede tussen gemeenten, provincies, woningcorporaties en het Rijk, blijkt dat deze onduidelijk is. Hiermee ontstaat het risico dat informatie niet (voldoende) gedeeld wordt, dat niet helder is wie welke acties neemt, wie waarvoor mandaat heeft, en dat niemand de regie pakt.

Zo werd er in de publieke communicatie van het Rijk, gecommuniceerd dat gemeenten actie zullen ondernemen voor de winter, zonder dat gemeenten hierover vooraf op de hoogte waren gebracht. Op die manier werd een groot deel van de uitvoering van energiearmoedebeleid bij gemeenten neergelegd, wat bij hen voor veel druk zorgde– des te meer omdat bij gemeenten de indruk bestaat dat het Rijk niet echt betrokken is bij die uitvoering bij de lagere overheden. Daarnaast werd de voorbereiding van de aanpak van energiearmoede bij gemeenten juist bemoeilijkt doordat bij het Rijk “budgetten, bestedingstermijnen en nieuwe Rijksplannen constant veranderden” (TNO, 2022: 17). Gemeenten geven in het onderzoek daarom aan dat ze het Rijk nodig hebben en vragen om meer regie, betrokkenheid en afstemming tussen (tenminste) het Rijk en de gemeenten.

Structuren voor overleg en samenwerking missen niet alleen tussen het Rijk en de gemeenten: ook binnen en tussen gemeenten is overleg en samenwerking belangrijk. Gemeentelijke beleidsambtenaren geven aan een gebrek te hebben aan kennis, ervaring en hands-on ondersteuning ten aanzien van het energiearmoedebeleid. Veel gemeenten hebben het gevoel dat dit leidt tot ineffectiviteit en inefficiëntie: “Voor elke oplossing moeten we het wiel opnieuw uitvinden. Dat vergt veel overleg en gaat ten koste van de kortetermijndoelen die we willen behalen” (TNO, 2022: 17). Overigens zien we grote verschillen tussen verschillende gemeenten in de mate van afstemming en samenwerking. De uitdaging is dan ook om te komen tot (nog betere) samenwerking tussen het Rijk, de provincie, gemeenten en woningcorporaties, waarbij ieders rollen en verantwoordelijkheden helder zijn.

Korte- én langetermijnfocus nodig

Tenslotte hebben gemeenten niet alleen behoefte aan voorbereiding en uitwerking van de implementatie van kortetermijnenergiebesparing; gemeenten willen juist ook stappen maken voorbij het ‘pleisters plakken’. De grootste uitdaging daarbij is om de kortetermijncompensatiemaatregelen van de overheid, die vooral gericht waren op het reduceren van energieprijzen en het compenseren van de energierekening, te koppelen aan een meerjarige, structurele en integrale strategie – van reactieve maatregelen naar proactieve beleidsvorming met samenhangende doelen, middelen en een tijdpad dus.

Zo willen gemeenten als onderdeel van het lokale energiearmoedebeleid in de nabije toekomst structurele verbeteringen aan woningen voor een grote groep mogelijk maken. Het is echter vooralsnog onduidelijk of een dergelijke aanpak wel bestempeld zal worden als ‘energiearmoedebeleid’. Zo wordt bijvoorbeeld het Nationaal Isolatie Programma dat aankomend jaar start genoemd, waarbij substantiële middelen beschikbaar komen. Maar in 2022 was het vooralsnog niet duidelijk ‘in welke mate de beschikbare budgetten voor energiearme huishoudens ingezet gaan worden en hoe (expliciet) energiearmoede zal worden gebruikt in prioritering’ (TNO, 2022: 23). Door energiearmoede en verduurzaming van huizen structureel en met doelstellingen met elkaar te verbinden, kan Nederland zowel voortgang maken op het gebied van verduurzaming, als op het gebied van energiearmoede. Indirect kan een isolatieprogramma dan de kloof tussen energierijken en -armen ook verkleinen. Eén van de respondenten geeft aan: “De doelgroep die hulp het hardst nodig heeft, is gebaat bij een structurele meerjarige aanpak waarbij er (financiële) rust wordt gecreëerd voor de uitvoerders” (TNO, 2022: 19).

Vier aanbevelingen voor doorpakken

Kortom: de aanpak van energiearmoede is versnipperd en nog niet effectief genoeg omdat voor lang niet alle huishoudens een structurele oplossing snel (genoeg) in zicht komt. Deze versnippering maakt van energiearmoede een governance probleem (Mulder & Straver, 2023). Tegelijkertijd zien we bij veel betrokkenen dat de urgentie, inzet, kennis en bereidheid om het energiearmoede probleem zo goed mogelijk aan te pakken hoog is.

Om werk te maken van de aanpak van energiearmoede in Nederland is het nodig dat er wordt gewerkt aan een betere afstemming tussen diverse beleidsdomeinen, dat er meer verbinding komt tussen overheidslagen en tussen regio’s, en dat een gecoördineerde, meerjarige strategie wordt ontwikkeld: alleen gezamenlijk kunnen we de aanpak van energiearmoede in Nederland versnellen. De onderstaande aanbevelingen zijn dan ook bedoeld om richting te geven aan deze inspanningen:

1. Naar een domeinoverstijgende aanpak: Faciliteer interdepartementale coördinatie om een samenhangende, domeinoverstijgende en interdepartementale strategie te ontwikkelen die de aanpak van energiearmoede kan versnellen. Door gebrek aan samenhang tussen beleidsdomeinen kunnen partijen niet samen gericht aan de energiearmoede-opgave werken. Dit beperkt de versnelling en verspreiding van oplossingen en leidt tot versnippering van tijd, aandacht en middelen. Ook kan overlap of juist concurrentie tussen aanpakken ontstaan. De eerste aanzet en bewustwording hiervan is recent in een kamerbrief verschenen [2], wat ook een eerste stap is naar het aanleveren van een nationaal actieplan energiearmoede waar de EU om vraagt.
    
2. Naar meer samenwerking en verbinding in de aanpak: Vorm regionale missiegedreven ecosystemen (TNO, 2020b) voor energiearmoede, die meer verbinding tussen overheidslagen en tussen regio’s faciliteren. Hierdoor kan focus worden aangebracht in de aanpak van energiearmoede, en verbindingen en samenwerking tussen partijen kunnen worden versterkt. Dit helpt bij het dichten van het gat tussen strategische doelen en ambities en de maatregelen en acties op operationeel niveau: de ‘tactical gap’ (Heezen en Van der Tuin, 2022). Deze missiegedreven verbindingen faciliteren ook de opbouw van een gedeelde kennisinfrastructuur, samenwerking tussen regio’s en tussen overheidslagen, en opschaling van oplossingen, etc.
    
3. Naar een langetermijnfocus: Formuleer een inspirerende missie (TNO, 2018) met een overkoepelende, samenhangende, en gedragen aanpak van energiearmoede in Nederland, zodat alle relevante beleidsdomeinen en partijen (nationaal, provinciaal, regionaal en lokaal) weten waar ze gezamenlijk naar toewerken richting de toekomst [3]. Dit helpt om belangen en aanpakken tussen beleidsdomeinen en op nationaal, provinciaal, regionaal en lokaal niveau te stroomlijnen om langere termijn doelstellingen te realiseren. Daarmee kunnen beleidsmakers gedegen beleid opbouwen, agenda’s ontwikkelen en initiatieven opzetten die niet alleen op de korte termijn, maar ook op de langere termijn bijdragen aan de versnelling van de aanpak van energiearmoede in Nederland.
    
4. Belang van monitoring: Monitor ontwikkelingen en voortgang op de beleidsdoelstellingen om adaptief beleid te faciliteren. Adaptiviteit is nodig om te kunnen omgaan met onzekerheden én koersvast te blijven. Monitoring voedt beleidsambtenaren met informatie over de voortgang op de doelstellingen, de ontwikkelingen in het werkveld en of er maatregelen en acties nodig zijn om (bij) te sturen.

Amber Geurts, Diana Vonk Noordegraaf, Xander van Tilburg, en Koen Straver.

Voetnoten 

[1] Per 1 januari 2023 geldt ook een prijsplafond voor huishoudens en andere kleinverbruikers. De effecten van dit prijsplafond zijn (nog) niet meegenomen in TNO (2023). Voor meer informatie, zie: Prijsplafond voor gas, stroom en stadsverwarming | Koopkracht | Rijksoverheid.nl.

[2] https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2023/01/27/monitor-energiearmoede-in-nederland

[3] Voor voorbeelden van beleid waarbij gebruikt is gemaakt van missies voor de toekomst, zie: Missies voor de toekomst | Topsectoren.

Referenties

Heezen, M. & Van der Tuin, M. (2022). Keuzes maken voor een toekomstbestendig mobiliteitssysteem. De brug slaan tussen modellen en beleid. Paper voor het CVS congres 2022, Utrecht [Link].

Mulder, P. & Straver, K. (2023). Energiearmoede is een governance-vraagstuk. Energeia, 2023 [Link].

TNO (2018). De staat van Nederland Innovatieland 2018: Missies en ‘nieuw’ missiegedreven beleid. TNO, Den Haag, November 2018 [Link].

TNO (2020a). Energiearmoede en de energietransitie beter meten, monitoren en bestrijden. TNO Whitepaper, Amsterdam, November 2020 [Link].

TNO (2020b). Regionale innovatie-ecosystemen - Onderzoek naar optimale vormgeving van en dynamiek in regionale ecosystemen. TNO 2020 R11137, Den Haag, December 2020 [Link].

TNO (2021). De feiten over energiearmoede in Nederland – Inzicht op nationaal en lokaal niveau. TNO 2021 P11678, Amsterdam, September 2021 [Link].

TNO (2022). Energiearmoedebeleid in stroomversnelling – Halfjaarlijkse monitoring bij gemeenten over de uitvoering van energiearmoedebeleid. TNO 2022 P12229, Amsterdam, November 2022 [link].

TNO (2023). Energiearmoede in Nederland 2022 – een actuele inschatting op nationaal en lokaal niveau. TNO 2023 P10210, Amsterdam, Januari 2023 [link].