Strategisch procederen blijft uit na Varkens in Nood-arrest

Met het oog op belangrijke maatschappelijke opgaven zoals woningbouw en energietransitie staat het omgevingsrechtelijke bestuursprocesrecht in de schijnwerpers: kan het niet wat sneller?! Tegelijkertijd waait in bestuursrechtelijk Nederland ook een andere wind. Bij responsief bestuursrecht past een ruime toegang tot de rechter waarbij onnodige formalistische obstakels verwijderd moeten worden uit het procesrecht. Tegen deze achtergrond heeft het zogenoemde Varkens in Nood-arrest en de tijdelijke ruimhartige invulling van de Afdeling bestuursrechtspraak tot kritische reacties geleid.

Wat volgde er uit het Varkens In Nood-arrest van 14 januari 2021? Het Europese Hof heeft bepaald  dat ‘leden van het publiek’ niet mogen worden beperkt in hun toegang tot de bestuursrechter als ze hun inspraakrechten hebben uitgeoefend wat betreft een milieuaangelegenheid. Voor ‘leden van het betrokken publiek’ geldt dat toegang tot de rechter niet afhankelijk mag worden gesteld van deelname aan de inspraakprocedure. Het arrest is relevant voor omgevingsbesluiten waar het Verdrag van Aarhus op van toepassing is (de complexere milieubesluiten).

Voor het Nederlandse bestuursprocesrecht betekent het arrest dat belanghebbenden toegang hebben tot de rechter, ook als zij niet hebben meegedaan aan de inspraakprocedure. Is iemand geen belanghebbende, maar heeft diegene wel meegedaan aan de inspraak, dan levert dat een toegangsticket op voor de bestuursrechter.

Deze nieuwe lijn wordt ruim toegepast bij alle omgevingsbesluiten die zijn voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. En iemand die geen belanghebbende is, hoeft zijn beroep niet te beperken tot schending van inspraakrechten, maar mag alles naar voren brengen. De Afdeling waarschuwt wel dat bij het beroep van niet-belanghebbenden het relativiteitsvereiste van art. 8:69a Awb nog roet in het eten kan gooien.

Wat zijn de effecten van deze ruime uitleg voor de praktijk? Zorgt het ontbreken van procedurele drempels voor de toegang tot de rechter voor een toestroom van beroepsgerechtigden? Worden bestuursorganen verrast door belanghebbenden die strategisch procederen en zich pas voor het eerst melden in beroep? Dat beeld kunnen wij niet bevestigen als we afgaan op de jurisprudentie van de Afdeling tot nu toe.

Wat ons opvalt is dat het in veel zaken gaat om controversiële omgevingsbesluiten waarbij door meerdere (rechts)personen beroep is ingesteld. Met de nieuwe lijn kan de bestuursrechter vaak de casuïstische en bewerkelijke belanghebbende-toets overslaan (‘zienswijze = toegangsticket’) en alle juridische energie steken in de inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden.

Het relativiteitsvereiste neemt de filterfunctie van het belanghebbendebegrip over: individuele beroepsgronden die niet strekken tot bescherming van de gestelde belangen stranden. Hoe de Afdeling ten aanzien van niet-belanghebbenden zal omgaan met het relativiteitsvereiste bij daadwerkelijke schending van inspraakrechten, is nog niet bekend nu rechtspraak daarover nog ontbreekt.

Voor gemeenten is de boodschap om burgers en belangenbehartigers actief in de besluitvormingsfase te betrekken. Participatie biedt geen garanties op het voorkomen van beroepsprocedures. Wel kunnen tijdig mogelijke gebreken worden gesignaleerd en hersteld. Met een kwalitatief goed besluit kan vervolgens onnodige vertraging in de beroepsprocedure worden voorkomen.

Concluderend leidt het ‘Varkens in Nood’ arrest tot een ruimere toegang voor belanghebbenden maar dit wordt opgevangen door het relativiteitsvereiste. De wetgever is aan zet om het Varkens in Nood-arrest om te zetten in het Nederlandse bestuursprocesrecht. Een minder ruimhartige uitleg met dus hogere toegangsdrempels is daarbij een optie.

De hamvraag is of het opwerpen van procedurele drempels daadwerkelijk tot minder procedures leidt bij dit type besluiten. Responsief bestuursrecht is gebaat bij procedures die gaan over de inhoud, en niet bij procedures over procedurele drempels.

Hanna Tolsma, hoogleraar besluitvorming en rechtsbescherming in het omgevingsrecht, vakgroep staatsrecht, bestuursrecht en bestuurskunde (RUG). 
Frouke Minkema, student-assistent aan dezelfde vakgroep.