Revolutie bepleit in omgevingsrecht

Frans Tonnaer werd vorige week geïnaugureerd als hoogleraar omgevingsrecht aan de Open Universiteit in Heerlen. Terwijl het kabinet-Rutte werkt aan een nieuwe raamwet voor het omgevingsrecht, heeft Tonnaer vergaande ideeën om het milieu-, bouw-, ruimtelijke ordenings-, water- en natuurbeschermingsrecht te hervormen. ‘Het is allemaal veel te complex geworden.’

Wat moet er volgens u gebeuren?

‘Er moet meer op decentraal niveau worden geregeld. Gemeenten moeten veel meer vrijheid krijgen. Ik denk dat alle gemeenten uiteindelijk één omgevingsplan zouden moeten maken. Daarbij moeten ze onderscheid maken tussen een beheersdeel voor gebieden waar niets gebeurt, en een ontwikkelingsdeel voor gebieden waar wordt gebouwd, of waar andere ontwikkelingen mogelijk zijn. Bestemmingen en andere gebiedsaanduidingen uit het bestemmingsplan gaan op in het omgevingsplan. Dat zelfde geldt voor het welstandsbeleid, groenbeleid, klimaatbeleid, horecabeleid, milieubeleidsplan, mobiliteitsplan, rioleringsplan, bodemplannen, en het integrale veiligheidsplan. Dat is heel veel, en dat kan je niet allemaal op elkaar afstemmen. Ik heb vaak gedacht: jongens, jongens, wat hebben we toch allemaal…

Op het moment dat je zaken gaat combineren, zie je hoe al die beleidsplannen elkaar tegenspreken. Hetzelfde geldt voor de verschillende regelingen, ook die van het bestemmingsplan, die in één gemeentelijke omgevingsverordening ondergebracht zouden moeten worden.’

Als al dat beleid niet op elkaar kan worden afgestemd, hoe kan het dan ooit worden samengevoegd in één plan?

‘Pas als je regelingen samenvoegt, zie je hoe ingewikkeld het totaal is. Dat hebben we ook gezien bij de komst van de Wabo (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, red.). Daardoor kom je tot het besef dat het hoognodig is om er iets aan te doen. Op het moment dat je regels samenvoegt, ben je gedwongen op een hoger abstractieniveau na te denken over oplossingen. Dan ben je verplicht om er lijn in te brengen, om tegenstrijdigheden op te lossen en om nodeloze dubbelingen eruit te halen.’

Kunt u een voorbeeld geven van doorgeschoten regelzucht?

‘Neem de Crisis- en herstelwet. Die maakt het mogelijk om tijdelijk, dat wil zeggen voor een periode van maximaal 10 jaar, af te wijken van de milieunormen om uiteindelijk een betere milieukwaliteit te krijgen. Op basis van de huidige regelingen kan dit dus niet; daar was de Crisis- en herstelwet voor nodig. Dat zegt volgens mij genoeg. Dan heb je het dus niet goed geregeld.’

Speelt dit vooral bij het milieu recht?

‘Nee, het speelt in alle sectoren van het omgevingsrecht. Als je gaat zoeken, vind je heel veel regelingen die haaks of kruiselings op elkaar staan. Er is een wereld te winnen.’

U heeft het vooral over gemeenten. Hoe is het bij de provincies?

‘Op provinciaal niveau wordt al langer gewerkt aan omgevingsplannen en omgevingsverordeningen. Groningen, Zeeland, Limburg, Flevoland en Overijssel kennen zo’n plan, meestal in combinatie met een verordening. Bij de provincies gaat het dus eigenlijk hartstikke goed, al is het jammer dat die zeven andere provincies nog steeds achterblijven.’

Bij verordeningen gebeurt het nogal eens dat provincies extra beperkingen opleggen aan gemeenten. Dat is in elk geval bij de ruimtelijke ordening zo.

‘Ik gruw ervan als overheden elkaar bestoken met verordeningen. Dat is totaal verkeerd, ik zou me er bijna persoonlijk tegen verzetten. Overheden moeten op een gelijkwaardig niveau met elkaar omgaan, en elkaar als gelijke partners zien. Je kan samen afspraken maken, of bestuursakkoorden sluiten, zoals in Limburg gebeurt. Als je de open ruimte wil beschermen, praat daar dan over met elkaar. Betrek gemeenten erbij. Zorg voor draagvlak. Zeg niet: “Dit vind ik, dus zo moet je het doen.” Dat is niet meer van deze tijd.’

Provincies moeten hun plaats weten?

‘Ja. Een provincie moet niet overal op willen sturen. En als er sprake is van provinciale belangen, dan moeten deze expliciet worden gemaakt. Sla de Gemeentewet er maar op na. Artikel 117, lid 2: “Voorstellen van maatregelen waarbij bepaalde aangelegenheden tot rijks- of provinciaal beleid worden gerekend, worden slechts gedaan indien het onderwerp van zorg niet op doelmatige en doeltreffende wijze door de gemeentebesturen kan worden behartigd.” Heel wat provinciebestuurders kunnen dat artikel boven hun bed hangen.’

Wat moet het Rijk doen?

‘Er is drastische opschoning nodig van de regelgeving op nationaal niveau. Daar moet flink de viltstift doorheen. Het Rijk moet zich afvragen: wat kunnen we aan gemeenten overlaten? Gelukkig zijn ambtenaren bij het ministerie daar druk mee bezig.’

En de toepassing van de Wabo heeft al tot zo veel problemen geleid…

‘Toch is dit slechts een tussenfase. We moeten even door de pijn heen om er uiteindelijk beter van te worden. Het zou wel goed zijn als de minister nu al aangeeft waar ze in de toekomst terecht wil komen. Dat ze nu al de eindstructuur schetst. Dan kunnen mensen er aan wennen, er naartoe werken.’

Hebben gemeenten in uw ogen genoeg manoeuvreerruimte?

‘Nee, op dit moment zeker niet. Als al die normen van Rijk en provincies neerdalen, blijft er voor gemeenten maar heel weinig beleidsvrijheid over. Tot op zekere hoogte geldt dit ook voor provincies.’

En het Rijk heeft te maken met Europa.

‘Dat is maar ten dele waar. Europese normen, daar kun je niet onderuit. Wel is het zo dat Nederland over het algemeen veel te passief is als het gaat om wat in Brussel allemaal wordt bedacht. Maar wat ook nog weleens wordt vergeten, is dat het op Europees niveau vaak om richtlijnen gaat. De doelstelling is dan wel duidelijk, maar als nationale staat ben je vrij om te bedenken op welke manier je deze wilt bereiken. Er is meer mogelijk dan vaak wordt gedacht.’

Op nationaal niveau zou je ook meer met richtlijnen kunnen werken.

‘Dat is precies wat ik voorstel. Soms moet je bepaalde normen opheffen om tot een beter resultaat te komen. Het Rijk kan doelstellingen formuleren, en duidelijk maken wat het wil. Laat vervolgens vertrouwen het uitgangspunt zijn. Natuurlijk moet je kunnen optreden als het misgaat. Daar moet je iets voor vastleggen. Maar heb vooral vertrouwen in al die goedwillende gemeenten. Op de lange duur is iedereen daarbij gebaat.’

---

CV
Frans Tonnaer (Thorn, 1950) promoveerde in 1982 aan de Rijksuniversiteit Utrecht. Hij onderzocht mogelijke verbeteringen in de samenhang van de besluitvorming op het terrein dat nu het omgevingsrecht heet. Tussen 1971 en 1983 bekleedde hij diverse juridische functies bij gemeenten en provincies. Van 1983 tot 1993 werkte hij als wetenschappelijk medewerker staats- en bestuursrecht bij de Universiteit van Tilburg, docent milieurecht bij de Bestuursacademie Zuid-Nederland en hoofddocent staats- en bestuursrecht bij de Universiteit Maastricht en de Open Universiteit. Tussen 1987 en 2007 was hij lid van de commissie Milieueffectrapportage. Sinds 1993 heeft hij een eigen adviespraktijk in het omgevingsrecht, met vestigingen in Maastricht en Eindhoven. Hij heeft veel gemeenten als klant. Sinds september 2010 is Tonnaer deeltijdhoogleraar omgevingsrecht aan de Open Universiteit.