Stikstof: vergunningverlening blijft lastig tot ver in toekomst

Ruim twee jaar na de invoering van de Wet stikstofreductie en natuurverbetering, in 2021, ligt de Nederlandse overheid niet op koers om de harde doelen uit die wet te halen. Dat werd vorig jaar al bekend, en wordt opnieuw benadrukt in een nieuw syntheserapport van de drie onderzoeksinstituten die namens het landbouwministerie de vinger aan de pols moeten houden.

Het gaat om het RIVM, het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en Wageningen University & Research. In hun syntheserapport concluderen zij ook: a, dat het land qua woningbouw niet zo sterk op slot zit als het soms lijkt; b, dat er te veel gegevens ontbreken over de beschermde natuurgebieden en de provinciale herstelmaatregelen; en c, dat de stikstofruimte die de overheid reserveert voor onder andere legalisering van PAS-melders ‘juridisch kwetsbaar’ is.

PAS-melders legaliseren?

Die laatste conclusie valt des te meer op, omdat de Raad van State woensdagochtend oordeelde dat provincies tot medio 2025 niet per se hoeven handhaven op PAS-melders zonder natuurvergunning. Dit heeft onder meer te maken met het legalisatieprogramma van het rijk, dat als uitgangspunt heeft dat PAS-melders rond die tijd een vergunning kunnen gaan aanvragen.

Het juridische bezwaar zou hem zitten in een vereiste additionaliteitstoets, als de overheid gewonnen stikstofruimte opnieuw wil gebruiken. ‘Hiermee wordt getoetst of de uit te geven stikstofruimte niet nodig is om verslechtering van Natura 2000-gebieden te voorkomen en om perspectief te houden op herstel ervan.’

Gewonnen stikstofruimte

Juist omdat er een gebrek is aan nauwgezette gegevens over de beschermde natuurgebieden, zal het voor de overheid moeilijk zijn om te bewijzen dat opnieuw uitgegeven stikstofruimte niet nadelig zal zijn voor een Natura 2000-areaal waarvan wel bekend is dat de stikstofdepositie er waarschijnlijk te hoog is.

Hierover noteert het rapport: ‘Dergelijke reserveringen zijn juridisch kwetsbaar zolang er geen ecologische onderbouwing gegeven kan worden waarom de overschreden natuur geen prioriteit krijgt boven deze vergunningen.’

Flinke daling overschrijding

De onderzoekers verwachten tot 2030, met het huidige beleid, wel degelijk een flinke daling van de overschrijding van de Kritische Depositiewaarden (KDW's) van stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden. Gemiddeld lijkt de overschrijding tussen 2021 en 2030 met een derde te verminderen. Ook tussen 2005 en 2021 was dit overschot al met 40 procent verkleind, schreef het RIVM eerder.

Dat betekent alsnog niet dat de harde resultaatverplichtingen in de stikstofwet gehaald gaan worden: in 2025 40 procent van de stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden onder de KDW, in 2030 50 procent en in 2035 74 procent. Eén reden is dat in 2023 de tienjaarlijkse, internationale onderzoeksupdate van de KDW's werd uitgevoerd. Deze liep uit op een flinke aanscherping van de depositiegrenzen. Het resultaat is een pessimistischer prognose van het RIVM: op basis van het overheidbeleid dat er halverwege 2022 lag, komt in 2030 niet langer 43 procent, maar slechts 30 procent van de Natura 2000 onder de KDW te liggen.

Gebrek aan provinciale gegevens

De onderzoekers stellen dat ze door een gebrek aan gegevens niet kunnen beoordelen hoe de natuurherstelmaatregelen in de provincies sinds 2021 uitpakken. Gegevens zijn niet beschikbaar, niet consistent, niet volledig. Dat zou nog steeds te maken hebben met de decentralisering in 2013 van het natuurbeleid naar de provincies. Dit probleem wordt al langer genoemd. Een oplossing wordt gezocht in het Verbeterprogramma VHR natuurmonitoring. Opmerking hierover in het rapport: ‘Hoe dit gefinancierd wordt, is echter nog onduidelijk.’

Potentie: minder ruw eiwit

Een grote potentie om stikstof te reduceren, zit nog steeds in minder ruw eiwit in veevoer. Het kabinet wilde in 2020 een maximale norm opleggen, maar zwakte dit af tot een afspraak met de melkveesector. Vooralsnog wordt er slechts proefgedraaid, waarover de onderzoekers schrijven: ‘Uit de eerste cijfers van de praktijkpilot Koe en Eiwit, waaraan 155 melkveehouders meedoen, blijkt dat de deelnemers in staat zijn het eiwitgehalte behoorlijk te verlagen...’

Vergunningverlening zal een probleem blijven

Tot slot benadrukt het syntheserapport dat vergunningverlening nog tot ver in de toekomst een moeizame bezigheid blijft. Zelfs al gaat het om projecten met een zeer kleine stikstofuitstoot en zijn er in Nederland verregaande maatregelen genomen. ‘Zelfs als de stikstofdepositie zeer substantieel zou worden gereduceerd, blijft er naar verwachting op veel plekken in Nederland altijd wel een stukje natuur in de buurt waar de KDW nog in enige mate wordt overschreden.’

Aantasting van zo'n natuurgebied kan dan niet worden uitgesloten. Wat is dan nodig? Een uitgebreide ecologische analyse. Maar dan kan het gebrek aan gegevens zich wreken: ‘Voor een bredere kijk op de natuurkwaliteit zullen er substantieel meer ecologische gegevens verzameld en geanalyseerd moeten worden.’