Nooit meer pesten

De Omgevingswet moet uiterlijk in 2018 afrekenen met het regelmoeras bij elke gebiedsontwikkeling. Gemeenten en provincies oefenen al. Met succes: ‘Planologie is niet langer leidend maar faciliteert.’

Het wordt wel vergeleken met de grootste wetgevingsoperatie sinds de invoering van de Grondwet in 1848. De Omgevingswet vervangt tientallen wetten en honderden ministeriële regels over ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur en water die relevant zijn voor gebiedsontwikkeling. Critici – of cynici – vrezen dat er weinig verbetert. De Omgevingswet is in hun ogen deze hele stapel wetgeving met een nietje erdoor en een nieuwe naam erop. 

Maar volgens minister Melanie Schultz (VVD) van Infrastructuur & Milieu wordt het er wel degelijk eenvoudiger en beter op, zeker voor gemeenten. Om te illustreren hoeveel wetten en regels onze leefomgeving beheersen, nam Schultz de hele stapel vorige maand mee naar een Omgevingswet­congres in Utrecht: een rolkoffer vol.

De tienduizenden bestemmingsplannen en gemeentelijke verordeningen worden vervangen door één omgevingsverordening per gemeente, met daarin alle regels en afspraken over de fysieke leefomgeving. Het opstellen van een dergelijke verordening dwingt gemeenten alle relevante documenten nog eens kritisch te bekijken en overlappende, tegenstrijdige en onduidelijke voorschriften samen te voegen of te schrappen. Voor specifieke gebieden kunnen daarnaast regels worden opgesteld in gebiedspecifieke verordeningen.

Dat het met minder regels eenvoudiger kan, zonder dat de leefomgeving ongewenste vormen aan gaat nemen, is gebleken in Boekel. De Brabantse gemeente schafte acht jaar geleden als eerste de welstands­regels af. Boekel introduceerde de bouwvergunning aan de balie. Iemand die zich bij het gemeentehuis meldt voor een bouwvergunning, krijgt deze – onder bepaalde voorwaarden – direct mee. Het ‘ja, mits’-principe. De gemeente is tevreden over de honderden woningen en bedrijfspanden die sindsdien zijn gebouwd. Mensen blijken een universeel ‘mooi straatbeeld’ te hebben. Minister Schultz kwam onlangs zelf in Boekel kijken. ‘Afschaffen van het welstandstoezicht heeft niet geleid tot ‘paarse kastelen’, constateerde ook zij.

Grenzen
Schultz is blij met de koplopergemeenten (naast Boekel ook Ommen, Assen, Hoogeveen, Haarlem, Almere, Breda en Den Haag) en de provincies die vooruitlopen op de nieuwe Omgevingswet. De experimenten maken duidelijk wat werkt en waar nog aan moet worden gesleuteld. Zo toonde een onderzoek in de provincie Gelderland aan dat het bundelen van alle sectoren die met omgevingsrecht te maken hebben, naast de beoogde voordelen, ook nadelen kent. Er zijn grenzen aan samenhang. Wanneer alles aan alles wordt gekoppeld, ontstaat het risico van ‘door de bomen het bos niet meer zien’, aldus Gelderland.

De provincie trok voor dit onderzoek enkele bestaande ruimtelijke projecten uit de kast en doorliep alle procedures opnieuw, maar nu alsof de Omgevingswet al van kracht was. Gelderland koos bewust niet de makkelijkste plannen: ruimte voor de rivier, een rondweg, stedelijke vernieuwing en een nog lopend landbouwontwikkelingsproject. De toets moest immers aantonen of het allemaal eenvoudiger en beter zou kunnen in de nieuwe situatie.

Voor een deel blijkt dat te kloppen. De Omgevingswet beoogt meer
duidelijkheid te geven over verantwoordelijkheid en bevoegd gezag bij grote projecten. In enkele onderzochte projecten zou de besluit­vorming direct aan de provincie toevallen en kon een tijdwinst van soms jaren worden geboekt.

Maar wie is het bevoegde gezag en wanneer beslis je daarover? De hete aardappel van de bevoegdheids­verdeling wordt in de huidige voorstellen van de Omgevingswet doorgeschoven, zegt Wim Knoppert, tot voor kort projectleider implementatie Omgevingswet in Gelderland. ‘Een gemeente die een nieuwe woonwijk wil bouwen, is daarvoor bevoegd gezag, dat is duidelijk. Maar dan moet die wijk een ontsluiting krijgen op de provinciale weg. Wie gaat er dan over het project, automatisch het hoogste gezag? Dan verliest de gemeente aan invloed. En wat als de provincie geen aantakking wil? Daar ga je tegenaan lopen.’

Beslismoment
Gelderland concludeert dat er een beslismoment moet worden vast­gesteld over die bevoegd- en verantwoordelijkheden, voordat de plannen inhoudelijk worden beoordeeld. Het beste is om vooraf alle belangen in kaart te brengen, zodat de boel niet achteraf spaak loopt, zoals in Bronckhorst, zegt Knoppert. ‘Daar had een veehouder met provinciale en Europese subsidie grond aan­gekocht om zijn intensieve veehouderij te vestigen in het landbouw­ontwikkelingsgebied. Aanvankelijk was Bronckhorst daarmee akkoord, maar toen het erop aankwam weigerde het nieuw aangetreden college het bestemmingsplan te wijzigen. Dit drama voor de ondernemer duurt nu al meer dan zeven jaar.’

Buurprovincie Overijssel ging onlangs al een stap verder dan droog oefenen. De provincie volgde voor het landinrichtingsproject in Noordwest-Overijssel een werkwijze in de geest van de Omgevingswet: drie verschillende overheden doorliepen tegelijkertijd drie procedures. De aanpak leverde een half jaar tijdwinst op.

De aanleiding voor de samenwerking was een plan voor herinrichting van driehonderd hectare waterberging en natuur in Noordwest-Overijssel, waarbij de provincie, waterschap Reest en Wieden en de gemeente Steenwijkerland zijn betrokken. Er was een inrichtingsplan van de provincie nodig, twee watergebiedsplannen van het waterschap en een wijziging van het bestemmingsplan. Door de procedures te coördineren konden alle plannen gelijktijdig ter inzage worden gelegd, zodat belanghebbenden in één keer konden inspreken over de hele gebieds­inrichting. Er is ook één Milieu Effect Rapportage uitgevoerd.

De coördinatie van het project lag bij de Dienst Landelijk Gebied (DLG), die deze werkwijze vaker wil gaan toepassen, zegt omgevingsmanager Paulien Bisschop. ‘We zijn er erg tevreden over. Het levert tijdwinst op, maar maakt het hele proces ook veel duidelijker voor burgers. Ze kunnen één keer zeggen wat ze van het plan vinden. Daarna is het aan ons om te bekijken in welk document eventuele aanpassingen hun beslag moeten krijgen.’

Achter de schermen vergde de aanpak veel afstemming. Zo moest er een besluit worden genomen om het coördinerend bevoegd gezag bij de provincie te leggen. Verder was vooral het onderling vertrouwen van groot belang, legt Bisschop uit. ‘Gemeenten willen normaal gesproken eerst een vastgesteld inrichtingsplan van de provincie zien voordat ze een bestemmingsplan wijzigen. Nu liepen die procedures gelijktijdig en moest de gemeente erop vertrouwen dat de provincie het vrijmaken van de benodigde gronden netjes zou regelen.’

Logisch
Het is niet de eerste keer dat Overijssel vooruitloopt op de nieuwe procedures uit de Omgevingswet. Eerder besloot de provincie al om het streekplan te vervangen voor een omgevingsvisie. Die stap spoorde gemeente Ommen ertoe aan om de structuur­visie de deur uit te doen. Als eerste gemeente in Nederland heeft Ommen nu een omgevingsvisie.

Het kost even tijd om je de nieuwe materie eigen te maken, maar dan is het ook eigenlijk heel logisch, zegt wethouder Ilona Lagas. ‘In onze omgevingsvisie maken we een vertaling van alle sectorale
notities naar het ruimtelijke domein. Dus ook wat we willen op sociaal terrein, onze Wmo-nota en onze ideeën over wonen in kleine kernen. Je kijkt met een veel bredere blik naar de inrichting van de fysieke leefomgeving.

Een omslag in het denken, zegt Lagas. Planologie is niet meer leidend, maar faciliterend. En dat biedt mogelijkheden. Ze noemt het voorbeeld van kinderopvang in een boerderij. Daarvoor hoeft Ommen nu geen bestemmingsplan meer te wijzigen. In de nieuwe regels is eenvoudig opgenomen dat het boerenbedrijf ook andere functies kan uitoefenen. ‘Je bent daardoor veel flexibeler’, zegt Lagas. De wethouder is niet bang dat het buiten­gebied daardoor een lappendeken wordt. ‘We hebben ook een inspiratieboek, over wat uniek is en wat we willen behouden in Ommen. Daarmee borgen we de kwaliteit van de ruimtelijke activiteiten die we koesteren.’

Ommen heeft de nieuwe werkwijze getest met een praktijkvoorbeeld: een boer die vlakbij een natuur­gebied zijn stal wil moderniseren en zijn bedrijf wil uitbreiden met een camping. Acht jaar geleden kreeg deze boer ‘nee’ te horen, op planologische gronden. ‘Nu hebben we er opnieuw naar gekeken vanuit de vraag wat wél kan en wat daarvoor nodig is. We zijn met alle belang­hebbenden om tafel gegaan en langzaam werd het een plan van iedereen. Nu gaat de eerste schop de grond in, met inachtneming van de natuurwetgeving en zonder een enkele zienswijze. Testcase geslaagd’, zegt Lagas trots.

Ommen brengt de ervaringen van de gemeente in bij de makers van de wet in Den Haag. Volgens Lagas is de omgevingsvisie een grote verbetering voor de planologie in Nederland. ‘Ik zit nu 31 jaar in de politiek en voor het eerst heb ik het gevoel dat onze regels ondersteunend in plaats van belemmerend zijn. Ze zijn er om burgers te beschermen, niet om ze te pesten.’

Hoe ver is de Omgevingswet?
De uitkomsten van de praktijkervaringen met de Omgevingswet worden verwerkt in het wetsvoorstel dat eind dit jaar wordt voorgelegd aan de formeel toetsende instanties, zoals Actal, en aan koepelorganisaties VNG, IPO en Unie van Waterschappen. Ook een Critical Review Team brengt advies uit. In 2013 is de Raad van State aan de beurt. Volgens Schultz is het ‘ambitieus, maar haalbaar’ om het wets­voorstel Omgevingswet in 2013 in de Tweede en Eerste Kamer te behandelen en vanaf 2014 stapsgewijs in te voeren. Uiterlijk in 2018 heeft de Omgevingswet de huidige wet- en regelgeving volledig vervangen.