Corporaties toch niet onder aansturing gemeenten?

Recent beslechtte de minister een prestatieafspraken-geschil en beantwoordde uitlegvragen over de Woningwet. Zijn die definitief beantwoord, of is de heersende windrichting bepalend? Vooral: staan corporaties onder aansturing van gemeenten?

De Woningwet vraagt van corporaties een redelijke bijdrage aan gemeentelijk volkshuisvestingsbeleid (de Woonvisie) met een bod, leidend tot prestatieafspraken binnen ‘het gebied van de volkshuisvesting’. Dat omvat DAEB (‘sociaal’, corporaties wettelijk opgedragen) en niet-DAEB (voorwaardelijk toegestane activiteiten buiten DAEB). Geschillen rond sluiting van prestatieafspraken beslecht de minister bindend.

Herstructurering van Rotterdam-Zuid heeft aandacht van centrale én gemeentelijke overheden. Er zijn afspraken gemaakt met corporaties, met ruimte voor investeringen in de particuliere voorraad (niet-DAEB). De gemeente had een corporatie zo’n bijdrage gevraagd. De corporatie weigerde. Althans, wenste korting op de verhuurdersheffing, maar dat budget was uitgeput. Partijen benaderden de minister, die advies vroeg aan de geschillen(advies)commissie. De minister besliste conform.

Volgens de commissie kunnen prestatieafspraken DAEB en niet-DAEB betreffen. Zij noemt de wettelijke voorrangsregeling voor corporaties voor huisvesting van lagere-inkomensgroepen en de wettelijke redelijke-bijdrageplicht aan volkshuisvestingsbeleid. Bouw van sociale huurwoningen zou voorrang hebben en middelen die resteren en niet noodzakelijk zijn voor het voorbestaan, kunnen worden ingezet voor andere volkshuisvestelijke taken. De commissie neemt daarvoor twee wetsbepalingen samen.

Vraag is of de commissie de voorrangsregeling als bedoeld door de wetgever uitlegt. Een prangender kanttekening betreft het onderscheid volgens de commissie tussen DAEB en niet-DAEB. De vraag is of dat onderscheid zo relevant is voor de bijdrageplicht aan gemeentelijk volkshuisvestingsbeleid. En is het onderscheid überhaupt zo scherp? Zie de Wet maatregelen middenhuur (28 mei een hamerstuk in de Eerste Kamer). Dan blijkt dat middenhuur - niet-DAEB - tevens een belangrijke doelgroep omvat.

De commissie bekijkt de definitie van herstructurering in het BTIV, maar is die hiertoe bedoeld? De Woningwet benoemt de redelijke bijdrage niet als primair DAEB. Artikel 42, tweede lid Woningwet lijkt niet expliciet door de commissie betrokken te zijn. Het bepaalt dat corporaties hun middelen bij voorrang inzetten voor redelijke bijdragen aan gemeentelijk volkshuisvestingsbeleid en overigens voor de volkshuisvesting. Is dat geen niet-DAEB? De commissie concludeert dat niet-DAEB-investeringen niet ten koste mogen van maatschappelijk vermogen. Is niet-DAEB-corporatie-bezit geen maatschappelijk vermogen? Kortom: vraagtekens bij deze wetsinterpretatie die de opmaat voor de voorgelegde vraag vormt.

De commissie bekijkt dan de verhouding tussen corporaties en gemeenten. Interessant. Immers, een belangrijke aanleiding voor wetsherziening was dat corporaties gemeentebeleid onvoldoende volgden, zodat de wetgever versterking van gemeenten beoogde. Het regeringsakkoord riep: ‘corporaties onder aansturing van gemeenten’. Mijn column uit 2012 beschreef dit als ferme taal, met vraagtekens over de uitwerking.

Kennelijk terecht: de commissie stelt nu dat er geen hiërarchische relatie is. Zij baseert zich op het wettelijk systeem: gemeentelijk beleid leidt tot prestatieafspraken. Het vereist wilsovereenstemming en impliceert dus gelijkwaardige relaties. Dat klopt uiteraard. Maar de wetgever wilde meer responsiviteit van corporaties op gemeentelijk beleid. Verliest de wens tot meer gemeentelijke regie het van het BBSH-rudiment: de prestatieafspraken, en blijkt de Woonvisie slechts richtinggevend? Terug-naar-af, of speelt er meer?

Volgens de Woningwet staan bij ministeriële geschillenbeslechting gemeentelijk volkshuisvestingsbeleid en de financiële mogelijkheden van corporaties centraal. De relevante vraag lijkt: kan de corporatie de opgaaf uit de Woonvisie financieel dragen? De commissie vreest door de investeringsvraag echter nadeel voor rijksprioriteiten zoals betaalbaarheid en beschikbaarheid van sociale huurwoningen, en huisvesting van urgente doelgroepen. Overvleugelt het beleid van de minister stilletjes aan gemeentelijk beleid? De commissie lijkt dit te impliceren. Dat roept wetstechnische vragen op. En praktische. Geschillenbeslechting door de minister was ook bedoeld de gemeentelijke positie te versterken. Dat doel wordt hier niet bereikt.

De commissie ziet wel bestedingscapaciteit, maar ook een al substantiële – kennelijk voldoende - bijdrage aan de Woonvisie. Klaarblijkelijk is bestedingsruimte niet bepalend. Maar artikel 42, tweede lid Woningwet regelt toch bestedingsplicht in de volkshuisvesting als het investeringsvermogen overigens is besteed aan gemeentelijk beleid?

De uitkomst lijkt acceptabel. (In dit geval) geen dwang voor de corporatie tot de niet-DAEB-investering. De motivering roept vragen op. Daarmee kon de uitkomst ook anders zijn. De evaluatie van de wetswijziging dit jaar sprak tevreden over toenemende aantallen Woonvisies. Maar hoe versterkt is de gemeentelijke positie daarmee? Wat zou de rechter vinden? Het belang van goede prestatieafspraken wordt groter. ‘Aansturing’ blijkt een zeer relatief begrip.

Michael de Groot

Lees hier meer columns van Michael de Groot