‘Overheid zelf schuldig aan juridisering van leefomgeving’

De juridisering van de samenleving: belangenorganisaties die naar de rechter stappen om de overheid op de vingers te laten tikken. Het aankomend kabinet wil hier kritisch naar kijken, getuige het Hoofdlijnenakkoord. Daarin staat dat ‘de representativiteit van belangenorganisaties met een ideëel doel’ tegen het licht wordt gehouden. Maar een nieuw adviesrapport van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) slaat een andere toon aan: weerstand hoort bij een gezonde rechtsstaat, noteert de raad. Het ligt op de eerste plaats aan het bestuur zelf dat het de laatste jaren rechtszaken door belangengroepen regent.

Griekse yoghurtfabrikant

Het raadsrapport richt zich op de juridisering van specifiek de leefomgeving. Gedacht moet worden aan rechtszaken tegen de plaatsing van windturbines, tegen het stikstofbeleid van provincies of de rijksoverheid, tegen de vergunde lozingen van chemische bedrijven als Chemours, of het mogen onttrekken van drinkwater door een Griekse yoghurtfabrikant in het Drentse Hoogeveen.

Al in de jaren negentig wonden bijvoorbeeld Amsterdamse gemeenteraadsleden zich op over deze vermeende juridisering. Een D66-fractieleider in de hoofdstad sprak in die jaren over ‘Raad van State-democratie’, refererend aan burgers die louter uit eigenbelang onder meer bouwprojecten tegen wilden houden. Onzin, wierp een hoogleraar bestuursrecht destijds tegen: dat burgers de gang naar de rechter maken, komt door onkunde van ambtenaren en bestuurders.

De trias politica

Zo redeneert de Rli ook. De raad pleit ervoor een stap naar achteren te zetten om te zien dat er een disbalans is ontstaan in de trias politica, met de wetgevende (zoals het parlement), de uitvoerende (het kabinet en de decentrale bestuurslagen) en de rechtsprekende macht. ‘De rechter heeft te veel de rol gekregen van redder in laatste instantie’, schrijft de raad. Dat betekent dat de twee andere spelers van de ‘trias’ zichzelf te weinig zien als bewaker van de rechtsstaat.

Concreet betekent dat volgens de raad bijvoorbeeld dat Europese wetgeving en richtlijnen in Nederland minimaal worden geïnterpreteerd, waardoor de kans ontstaat dat belangengroepen bij de rechter het gelijk aan hun kant krijgen. Een voorbeeld is dat het kabinet de bouw vrijstelde van de stikstofwet, waarna de Raad van State eind 2022 stelde dat dit strijdt met het Europees natuurrecht.

Een actieve overheid

Een ander motief is dat de overheid niet anticipeert op nieuwe jurisprudentie die ook voor Nederland relevant zal worden. ‘Een actieve overheid wacht niet op uitspraken van de nationale rechter maar gaat in gesprek of handelt naar aanleiding van eerder onherroepelijke uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens of het Hof van Justitie van de Europese Unie’, berispt de raad. Illustratief is het Nevele-arrest in 2020: het Europese Hof oordeelde toen in een zaak over een Belgisch windturbinepark dat er bij de bepaling van windturbinenormen een milieubeoordeling had moeten worden gedaan.

Een jaar later schrapte ook de Raad van State in Nederland om die reden de landelijke turbinenormen (voor onder andere geluidshinder en slagschaduwen). Pas in 2025 zijn de nieuwe normen klaar. Dit is één reden dat provinciale plannen voor turbines vertraging oplopen. Sommige gemeenten willen eerst duidelijkheid.

Snel afgestraft

Wanneer de overheid juridisch niet scherp blijft, wordt dat snel afgestraft. De raad benadrukt dat belangenorganisaties professionaliseren, ‘zo zijn er belangenorganisaties die (het ondersteunen van) juridische procedures in milieu- en klimaatzaken tot kerntaak hebben gemaakt. Klimaatzaken worden op elkaar afgestemd door middel van internationale fora.’ Deze clubs beroepen zich toenemend op het voorzorgsbeginsel en op de mensenrechten, via bijvoorbeeld het Europees Verdrag tot Bescherming van de Mens. Ook zijn er meer civiele in plaats van bestuursrechtzaken, die niet gaan om specifieke casussen maar om ‘het aanscherpen van beleidsdoelen en het ter discussie stellen van milieunormen via een beroep op het aansprakelijkheidsrecht of fundamentele rechten’.

Een belangrijk voorbeeld is de rechtszaak van actiegroep Urgenda tegen de Nederlandse staat, met het idee dat de overheid meer moet doen om de burger tegen de klimaatverandering te beschermen. Op een vergelijkbare manier deed de rechtbank in Den Haag in 2022 uitspraak, tégen de staat, over geurhinder door de veehouderij tegen de achtergrond van opnieuw het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM).

De exceptieve toets

Ook doen bestuursrechters in hun zaken vaker dan eerder een ‘exceptieve toets’, waarbij deze naar aanleiding van een individuele casus een algemene uitspraak doet. Een voorbeeld hiervan is de stikstofuitspraak van mei 2019 over bedrijven in Noord-Brabant die het hele toenmalige stikstofbeleid deed sneuvelen.

De voorstellen

Wat stelt de Rli voor? De wetgevingsafdeling op elk ministerie versterken. Beleid nadrukkelijker toetsen aan de grondwet, Europese richtlijnen en internationale verdragen, door middel van het aanstellen van een Adviseur-Generaal bij de afdeling Advisering van de Raad van State.

Daarnaast vergunningen, voor bijvoorbeeld chemische bedrijven, eerder actualiseren en scherper handhaven. Ook zou de Rli sommige rechtszaken willen terugbrengen tot één rechterlijke instantie, zodat een hogere bestuursrechter al eerder een principiële uitspraak doet en er minder lang onzekerheid blijft.