Hugo's ruimtelijke grabbelton

Tussen de niet aflatende stroom beleidsbrieven die minister Hugo de Jonge (Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, CDA) de wijde wereld instuurt, zit er eentje die niet veel aandacht kreeg, maar dat wel waard is. Het gaat om het zogeheten Novex-programma. Deze brief gaat niet zozeer over de inhoud van het nationaal ruimtelijk beleid, maar vooral over de ‘hoe dan’-vraag. Emeritus hoogleraar gebiedsontwikkeling Friso de Zeeuw analyseert De Jonge's aanpak. 

Twee hoofdpijlers

Het programma kent twee hoofdpijlers: regie per provincie en de gebiedsgerichte regie in speciaal aangewezen Novex-gebieden. Provincies verbinden de nationale opgaven uit een nog op te stellen ‘startpakket’ met decentrale opgaven. Die startpakketten komen in oktober beschikbaar en beogen te onderzoeken hoe de verschillende opgaven met elkaar én met ruimtelijke kwaliteit kunnen worden versterkt, welke richtinggevende keuzes daarvoor nodig zijn en hoe de uitvoering vorm krijgt.

Ruimtelijk arrangement

Een jaar daarna, in oktober 2023, komen rijk en provincies in samenspraak tot een ‘ruimtelijk arrangement’ waarin zij als overheden per provincie afspraken maken hoe zij de ruimtelijke puzzel naar de praktijk vertalen. Overheden zetten gezamenlijk hun beschikbare instrumenten en middelen in.

Zestien gebieden

Naast de ruimtelijke regie per provincie kondigt de nota ‘gebiedsgerichte regie’ aan voor zestien Novex-gebieden. De minister in zijn brief: ‘Het betreft hier gebiedsontwikkelingen waar nationale ­opgaven in het fysieke domein dusdanig stapelen dat een gebiedsgerichte ordening en prioritering van verschillende nationale opgaven noodzakelijk is om te kunnen komen tot de gewenste herbestemming en/of ingrijpende herinrichting met behoud of versterking van de ruimtelijke kwaliteit.’

Niet vliegen

De basisopzet van De Jonge verdient waardering: rijksregie, maar samen met andere actoren,  gebiedsgerichte aanpak, integraal (maar met mate), geen monomaan overheidsfeestje, koppeling van beleid met uitvoering; aandacht voor kwaliteit en voor de centjes. Het Novex-programma vergt echter forse aanpassingen. Met de manier waarop de basisopzet nu is uitgewerkt, gaat de Novex beslist niet vliegen.

Onbeantwoord

Allereerst rijst de vraag naar de ratio achter de selectie van de zestien Novex-gebieden. Je krijgt de indruk van een grabbelton van type vraagstukken en gebieds-indelingen. Wat is de gemeenschappelijke noemer van de regio Schiphol, het Groene Hart, de Lelylijn en de regio Arnhem-Nijmegen? Ook de VNG zoekt tevergeefs naar heldere criteria. De vraag blijft onbeantwoord; we moeten het doen met die ene geciteerde volzin over ‘de gestapelde nationale belangen die prioritering behoeven’.

Stikstofknoop

Met de veelheid urgente ruimtelijk relevante kwesties, kom je in elke regio wel een aantal ‘gestapelde rijksbelangen’ tegen, zoals ook de VNG stelt. Is er geen verstedelijkingopgave, dan toch wel een stevige stikstofknoop, gecombineerde natuur- en landbouwkwesties, met waterkwaliteit, klimaatadaptatie en energietransitie.

Botsen

Ik verwijs naar de 22 sectorale, ruimtelijke relevante rijksprogramma’s die in een bijlage bij de Novex staan opgesomd. Sowieso lijken de verstedelijkingsopgaven nogal de boventoon te voeren, naast enkele industriële en logistieke hotspots. Van de zestien Novex-gebieden bevatten alleen De Peel, Foodvalley en het Groene Hart een stevige rurale component. Qua aanpak en gebiedsindeling gaan die Novex-gebieden botsen met gebieden waarover de provincie de regie voert. Dat staat garant voor chaos. Noord-Brabant, Utrecht en Zuid-Holland worden nagenoeg volledig afgedekt met Novex. En kijk naar de Metropoolregio Amsterdam, waar vier Novex-gebieden ­elkaar gedeeltelijk overlappen. 

Routekaarten

De ‘routekaarten’ van Novex-gebieden en provinciegebieden lopen in de eindfase onverklaarbaar uiteen. Bij provincie-
gebieden heet het eindproduct: ‘ruimtelijk arrangement’. Daarna gaat de beleidscyclus op herhaling. Bij de Novex-gebieden mondt het proces uit in een regionale uitvoerings- en investeringsagenda, gevolgd door uitvoeringsafspraken. Dat is de juiste route, want alleen zo sla je de brug van ­beleid naar uitvoering, met behoud een werkbaar gehalte aan integraliteit.

Radicaal anders

Het verschil in eindproduct berust kennelijk op de gedachte dat in provincie­gebieden het leggen van de regionale ‘puzzel’ volstaat. Geen ontwikkelings­perspectief, geen uitvoeringsstrategie met een investeringsplanning en geen rijksgeld. Ontbreekt daar volgens de minister de noodzaak? In Twente, Midden-Limburg en Noord-Holland Noord, om drie voorbeelden te noemen, denkt men daar radicaal anders over. We noteren een tweede argument om het gekunstelde onderscheid met de aparte Novex-gebieden te verwerpen.

Niet uitblinken

De exclusieve regierol van de provincies is het volgende kritiekpunt. Het steunt op een starre en hiërarchische opvatting van de minister over het Huis van Thorbecke. Ik verklap geen geheim als ik zeg dat provinciebesturen in het algemeen niet uitblinken in uitvoeringskracht, gunstige uitzonderingen daargelaten. Toch krijgen zij – in de niet-Novex-regio’s – ongeclausuleerd het voortouw bij het samenstellen het ‘ruimtelijk arrangement’. Provincies die een arrangement maken: dat staat mijlenver ver van de uitvoering af. Het kan uitmonden in een opgefrist provinciaal toetsingskader (via de omgevingsvisie en de omgevingsverordening), met een paar losse projecten.

Pragmatisch

Het verdient aanbeveling om per regio heel pragmatisch te kijken waar energie, capaciteit en professionaliteit zit om de regionale opgave ter hand te nemen. En die te mobiliseren. Dat geldt zowel voor de Novex- als voor de provinciale gebieden. In de praktijk zien we vaak dat gemotiveerde gemeente­bestuurders met regionaal denk­niveau de drijvende kracht vormen achter boven­lokale gebiedsprocessen. Ik sluit provinciebestuurders niet uit; het gaat mij om ­verbreding van het veld, in personen en organisatievormen. Flexibiliteit in organisatie en governance doet niet af aan betrokkenheid en beslissingsbevoegdheid van ­staten en raden. Dát is de essentie van het Huis van Thorbecke. 

Nijpend tekort

Het hangt samen met de doorslaggevende kwestie of ‘de overheid’ al die parallelle opgaven en taakstellingen wel aan kan. Wie gaan dit allemaal doen? Naast bestuurders met visie, gezag en doorzettingskracht hebben we een cohort (ambtelijke of ingehuurde) programmaleiders oftewel ‘gebiedsregisseurs’ nodig. Aan dit soort types bestaat een nijpend tekort. En laat men niet de fout maken hiervoor ‘verbinders’ te ­rekruteren ‘met een brede management­ervaring’ maar zonder inhoudelijke bagage. Zij zullen falen.

Lees het hele essay van Friso de Zeeuw deze week in BB16 (inlog)