Het participatie-infarct

Het wordt druk in het landelijk gebied. Alle opgaven claimen meer ruimte dan er beschikbaar is. Er zullen beleidsmatige en bestuurlijke keuzes gemaakt worden. En dat betekent dat er participatie plaats moet vinden.

Afgelopen jaren hebben wij in Deventer mogen ervaren hoe moeilijk dat zal worden. Al ver voor het fenomeen RES waren wij bezig met een gemeentelijke windverkenning, uiteraard met een stevig participatietraject. Toen kwam de RES wat een verdere intensivering van de participatie opleverde. Na meer dan dertig goed bezochte bijeenkomsten lag de windverkenning ter bespreking in de gemeenteraad. Vijfhonderd protesterende inwoners voor het gemeentehuis leidden tot de breed gedeelde raadsconclusie dat de participatie niet goed was verlopen. Een besluit over de windverkenning was ondenkbaar. Opdracht: kom terug naar de raad met een participatieplan.

Alle ambtenaren die avond na avond gesprekken hadden gevoerd likten hun wonden en vroegen zich af wat er fout was gegaan. Oké, participatie in coronatijd was niet makkelijk. Wat ook niet hielp was dat de windverkenning in het kader geplaatst moest worden van de RES. Mensen die bedenkingen hebben bij windmolens uitleggen wat de RES precies inhoudt droeg niet bij aan het goede gesprek.

Maar hadden we de massale protesten kunnen voorkomen als we geen last hadden gehad van corona en RES? Ik denk van niet.

Met het nieuwe participatieplan moeten we onszelf en de gemeenteraad ervan overtuigen dat het volgende participatieproces wel goed zal verlopen. Ik ben er niet gerust op.

Ik zocht op wat precies onder participatie wordt verstaan. De wet zegt over participatie: ‘het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden [...] bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit.’ Op Wikipedia lees ik dat participatie de opvolger is van inspraak. Tijdens verplichte inspraakbijeenkomsten werden burgers in ambtelijke procedures gehoord door de overheid, zonder dat de overheid verplicht was om daar consequenties aan te verbinden.

Participatie is dus een proces waarvan de uitkomsten wél worden meegenomen in de besluitvorming. Geen ambtenaar zal het oneens zijn met dat uitgangspunt. Maar hoe gaan we dat doen?

Wij huurden een gerenommeerd bureau in om de uitgevoerde participatie te evalueren en ons te verrijken met state-of-the-art participatiekennis. Dat leverde onder meer de heldere conclusie op dat het cruciaal is om vast te stellen en duidelijk te maken wat de kaders zijn waarbinnen de participatie plaatsvindt. En daarin speelt de gemeenteraad een bepalende rol. Kort door de bocht: heeft het zin om participatie over windmolens te houden terwijl de meerderheid van de raad zich principieel verzet tegen meer windmolens binnen de gemeentegrenzen? Wordt vervolgd…

Het voorbeeld over windmolens zou je kunnen bestempelen als relatief simpel. Hoe ziet participatie eruit als er meerdere (overheids)opgaven in hetzelfde gebied om ruimte strijden? En als er voor al die opgaven verschillende besluitvormingsprocessen door verschillende overheden met verschillende instrumenten bestaan?

Alleen al de Omgevingswet verplicht overheden om participatie te organiseren in het kader van omgevingsvisie, omgevingsplan, programma, omgevingsverordening, waterschapsverordening en projectbesluit. Dat wordt nog aangevuld met andere verplichte participatie, zoals nu bijvoorbeeld wordt uitgevoerd in het kader van het Europese Leader-programma.

Het duizelt me als ik me probeer voor te stellen hoe gemeente, provincie en waterschap met inwoners gaan praten over energie-opwek, landbouw, stikstof, water, wonen, natuur, bedrijventerreinen, landschap, recreatie en cultuurhistorie. Waar gaat dat toe leiden? Hoe voorkomen we een participatie-infarct, zowel voor inwoners als ambtenaren?

Overigens verwacht ik dat wij de komende jaren voor alle participatie over energie-opwek het woord RES niet meer gaan gebruiken, om het niet nog ingewikkelder te maken.