Het Finse model is uit de gratie

De wijsheid in gemeenteland komt uit het noorden. Denemarken geldt als hét voorbeeld voor een centraal geregisseerde grootscheepse gemeentelijke herindeling. Toen dat voor de Nederlandse gemeenten een brug te ver bleek - het werd niet gepikt dat VNG-hoofddirecteur Ralph Pans pleitte voor gemeenten van minimaal zestigduizend inwoners - bleek Finland een prachtig alternatief in huis te hebben: de gastheergemeente. Dit concept biedt vooral middelgrote centrumgemeenten, met tussen de dertig- en vijftigduizend inwoners, een uitstekend instrument om taken uit te voeren voor kleinere, omliggende buurgemeenten zonder beticht te worden van annexatiedrift.

Er werd daarom uitgezien naar de toespraak van Markku Andersson, de voorzitter van de Finse VNG, op de Grande Finale van het Gemeente Debat in kasteel De Vanenburg in de bossen van Nijkerk. De boodschap van Andersson was even onverwacht als onthutsend voor de Nederlandse protagonisten van het Finse model. De dienstverlening aan de burger is volgens hem in Finland verbeterd sinds het aantal gemeenten is verminderd van 415 naar 348, per 1 januari van dit jaar. En dat zijn volgens Andersson nog steeds te veel gemeenten. ‘Er is een tweede golf van herindelingen nodig.’

Fred Schriever, gemeentesecretaris in Zeist, de gemeente die voorzitter is van het Platform voor Middelgrote Gemeenten dat het Finse model van de gastheergemeente in Nederland uitvent, was stupéfait. ‘Ik vind het vreemd dat ze in Finland uitkomen op herindeling. Ik weet niet waarom dat is.’

Discussiedemocratie

In de pauze heeft Andersson de gelegenheid Binnenlands Bestuur te woord te staan. Hoe zit dat met het Finse model van de gastheergemeente? Andersson, die ook burgemeester is van Jyväskylä, dat sinds de herindeling 130 duizend inwoners heeft en de zevende stad van Finland is, windt er geen doekjes om.

‘Het model is niet effectief. Je zat in ons geval met acht gemeenten bij elkaar. Elke veertien dagen zaten we met acht burgemeester bijeen; elke andere week zaten de acht voorzitters van de lokale raden bij elkaar. Daar hadden we stevige discussies hoe we de zaken voor de burger beter konden regelen. Vijf of zes zeiden dan “ja, dat doen we” en twee of drie vonden het dan niet passend. Dat is dus niet effectief. We wilden geen discussiedemocratie en daarom hebben we gekozen voor de grootste Finse herstructurering van het openbaar bestuur in de geschiedenis.’

Bij de omvangrijkste fusie waren tien gemeenten betrokken, rondom Anderssons stad ging het om drie gemeenten. Jyväskylä werd uitgebreid met twee gemeenten. De herindeling is van onderop uitgevoerd. ‘Er was geen dwang van bovenaf.’ Dat dit proces relatief snel is uitgevoerd - de Finse premier Vanhanen kondigde in 2005 aan dat de structuur voor de gemeentelijke dienstverlening effectiever en functioneler moest zijn - komt door de politieke structuur van het lokaal bestuur. ‘In Finland zijn alle politieke partijen die in de raad zitten ook vertegenwoordigd in het stadsbestuur. In ons geval hebben wij twaalf bestuurders. Daardoor hebben we ook een goede consensuspolitiek’, aldus Andersson.

Geen ontslagen

Voor ambtenaren blijven de gevolgen beperkt. ‘We hebben in Finland de afspraak dat ambtenaren niet ontslagen kunnen worden na een gemeentelijke herindeling. Dat is een afspraak die voor vijf jaar geldt.’ Anderssons stad telde vijfduizend ambtenaren en dat werden er door de fusie zevenduizend. Dat zijn niet alleen stadhuisambtenaren, maar ook onderwijzers, kinderopvangpersoneel en verpleegkundig personeel. Andersson: ‘Scholen, kinderopvangcentra en gezondheidscentra vallen in Finland onder de gemeente.’

De gemeente in Finland heeft anders dan die in Nederland een veel ruimere bevoegdheid om belasting te heffen. De gemeente heft ook inkomstenbelasting tot een maximum van 21 procent. En daar zit het probleem voor tal van plattelandsgemeenten, die nog erger dan in Nederland geconfronteerd worden met vergrijzing en de trek van jongeren naar de stad.

‘Zelfs als kleinere gemeenten dat hoogste percentage inkomstenbelasting heffen, krijgen ze te weinig geld binnen om de dienstverlening op peil te houden - en dus te weinig geld om met de eigen organisatie te overleven.’ ‘Herindeling’, zo voegt Andersson eraan toe, ‘is bij ons altijd een kwestie van geld.’ Ter illustratie legt hij uit dat de gemeenten, groot en klein, ook de financiering voor ziekenhuizen voor hun rekening moeten nemen.

‘Wij hebben in centraal-Finland een ziekenhuis waarvan de inwoners van dertig gemeenten gebruikmaken. Deze dertig gemeenten betalen de kosten van dit ziekenhuis en kiezen ook het ziekenhuisbestuur en de raad. We doen dat dus als gemeenten samen. We hebben geen provincies of regio’s die dat doen. Daarom vindt Europa ons niet democratisch. Wij kunnen met twee niveaus, gemeente en landelijke overheid, uit de voeten en zijn van mening dat een niveau van de regio of provincie erbij juist bureaucratisch is.’