Helft gemeenten loopt nog achter

Onderzoek voorbereiding gemeenten op Omgevingswet

Stel dat hij minister van Binnenlandse Zaken zou zijn, hoe blij zou onderzoeker Jasper de Jong van I&O Research dan worden van de resultaten van de enquête Omgevingswet onder 567 gemeenteambtenaren, waarvan ruim de helft werkzaam in het ruimtelijk domein? Nou, niet erg. ‘Het is een nogal gemengd beeld’, stelt De Jong. ‘Betrokken gemeenteambtenaren zijn overwegend blij met het jaar uitstel van de invoering van de Omgevingswet. Maar vraag je hen vervolgens of ze dan nu wel op koers liggen, dan neemt dat percentage nauwelijks toe. Nog steeds zegt de helft van niet.’ Sterker: 38 procent van de ambtenaren verwacht dat ook de datum van 1 januari 2022 uiteindelijk toch weer zal moeten worden opgeschoven tegenover slechts 19 procent die denkt dat de minister nu wel kan vasthouden aan de – inmiddels vierde – invoeringsdatum.

Dat zijn zorgwekkende cijfers, beaamt De Jong. Al wil hij benadrukken dat het ‘op koers liggen’ makkelijk misverstanden oproept. Op koers namelijk waarnaar? ‘Zal de Omgevingswet echt zo’n ruimtelijke trendbreuk worden als soms wordt gesuggereerd? Ik denk dat het meevalt. Het speelveld blijft hetzelfde. Veel gemeenten experimenteren met de Crisis- en Herstelwet en proberen al meer integraal te werken. En zeker de eerste jaren na de invoering zullen colleges en raden nog kunnen wennen aan de nieuwe vorm van werken.’ Of, zoals een van de ondervraagde ambtenaren het verwoordt: ‘Ik ben bang dat er uiteindelijk vrij weinig gaat veranderen, omdat de wettelijke kaders (normeringen) hetzelfde blijven. Ook zijn er bij ons in de gemeente veel burgers die niet in staat zijn veel initiatief te tonen.’

Meerwaarde
De meerwaarde van de Omgevingswet als zodanig staat onder de geënquêteerden nauwelijks ter discussie. De helft van de ambtenaren vindt de invoering van de wet een goede ontwikkeling, tegenover slechts 18 procent die de wet niet ziet zitten.

Ook het percentage ambtenaren dat de nieuwe Omgevingswet om allerlei redenen ‘nodig’ vindt, ligt met 42 procent exact twee keer zo hoog als de 21 procent voor wie het allemaal niet hoeft. Vooral de ‘integrale gedachte’ van de wet wordt geprezen. Al zal het, reageert een van de geënquêteerden, ‘nog jaren en jaren duren en heel veel inspanning vergen voordat we in staat zijn te denken vanuit de fysieke leefomgeving in plaats van de hokjes RO, milieu, etc.’

Draagvlak voldoende, dus, maar ambtenaren zien naarmate de invoeringsdatum dichterbij komt ook meer pijnpunten. Bij een aantal van de zegeningen die de Omgevingswet met zich mee zou moeten brengen, zetten ze inmiddels hun vraagtekens. Zoals de snellere besluitvorming over nieuwe initiatieven van burgers of bedrijven. De groep die vreest dat dit niet zal lukken is groter dan de groep die daar op dit moment nog wel in gelooft. ‘De totale doorlooptijd van een project zal door de Omgevingswet niet veranderen’, schrijft iemand genuanceerd. ‘Wel zal er een verschuiving plaatsvinden van werk van het formele deel naar het informele vooroverleg deel.’

Ook over de vereenvoudiging van regelgeving die de Omgevingswet met zich mee zou moeten brengen bestaat scepsis: 37 procent is het daarmee oneens, ten opzichte van 28 procent die zich nog wel achter dit idee schaart. Verder zal de Omgevingswet volgens de geënquêteerden leiden tot meer discussie over normen en tot meer rechtszaken. Zeker in het begin ‘over definitiekwesties’.

Bij huidige ruimtelijke opgaven als de energietransitie en de woningbouw zorgt de wet niet voor verlichting – nee, die worden er juist moeilijker door. Al is er vooral bij deze vragen ook een aanzienlijk percentage dat het antwoord niet zegt te weten. De Jong: ‘Met een aantal kleine afwijkingen per vraag zie je ruwweg dat een derde van de ambtenaren positief is, dat een derde het niet weet of ‘neutraal’ antwoordt en dat een derde negatief is. Daar moet vanuit de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en Binnenlandse Zaken echt nog wel het nodige aan missiewerk en ondersteuning gebeuren.’

Actuele discussies
In een aantal antwoorden keren actuele discussies in gemeenteland terug. Bijvoorbeeld die over een mogelijke tegemoetkoming door het rijk voor de invoeringskosten van gemeenten, zoals de laatste maanden vooral door veel kleinere gemeenten bepleit. Uit het onderzoek komt ruwweg naar voren dat gemeenten de kosten tot aan de invoering nog wel zelf kunnen dragen. Maar als de Omgevingswet eenmaal ingevoerd is, vreest 31 procent van de gemeenteambtenaren voor onvoldoende budget tegenover 16 procent die met de beschikbare middelen uit de voeten denkt te kunnen. De flexibeler regels en integrale afweging betekenen minder houvast en dus meer werk, aldus een aantal geënquêteerden. En door het vervallen van de leges zal een gemeente ‘meer moeite hebben om bestede uren te vertalen naar een vergoeding’.

Daarnaast leven er veel vragen over de burgerparticipatie die de wet zou moeten bevorderen. Twee derde van de geïnterviewden noemt de Omgevingswet ‘geen garantie’ daarvoor en het aantal ambtenaren dat vreest voor méér rechtsonzekerheid onder burgers is groter dan degenen die het tegendeel verwachten. ‘De mensen met de grootste mond en grootste portemonnee krijgen hun zin’, schrijft iemand.

Het is op nauwelijks vijftien maanden voor de invoering van de Omgevingswet al met al een ‘kritisch verhaal’, vindt onderzoeker Jasper de Jong. Ook al omdat de helft van de ondervraagden aangeeft dat de wet binnen hun gemeente tot nu toe hoofdzakelijk een ‘ruimtelijk feestje’ is, terwijl het integrale gedachtegoed juist verregaande ontkokering vereist. ‘Vraagt de Omgevingswet meer van gemeenten dan zij aankunnen?’, luidt een kernvraag in het onderzoek. Ja, zegt met 51 procent meer dan de helft. Slechts één op de tien geraadpleegde ambtenaren herkent zich er niet in.

Bronckhorst lag op koers
‘We zijn een plattelandsgemeente met veel vrijkomende agrarische gebouwen’, zegt projectmanager Omgevingswet Otto Willemsen van de gemeente Bronckhorst. ‘Mensen die daarin nieuwe initiatieven willen ontwikkelen, bieden wij de helpende hand vanuit het ja-mitsprincipe. Dat stelt eisen aan de informatie die je via het DSO verstrekt. Ook ga je vaker aan de voorkant van het proces met initiatiefnemers in gesprek.’ Dus ja, Bronckhorst verwacht dat de Omgevingswet de gemeente meer tijd kost. Hoeveel? Dat hangt volgens Willemsen vooral af van de spelregels die de raad de komende tijd voor het omgevingsbeleid zal opstellen. ‘Geven we initiatiefnemers veel ruimte, dan ben je meer tijd kwijt aan toezicht en handhaving. Geef je ze minder ruimte, dan zul je meer vergunningen verlenen.’ Bronckhorst lag qua automatisering en regelgeving geheel op schema voor de invoeringsdatum van 1 januari 2021. Ook werden alle bestemmingsplannen eerder al teruggebracht tot twee: één stedelijk en één landelijk gebied. Toch was het uitstel door de coronacrisis welkom. Willemsen: ‘We zetten in op kwaliteit en integraliteit. Bovendien moet de raad nog veel keuzes maken en ook dat is een flink proces.’

Texel niet blij met jaar uitstel
‘Het uitstel van de Omgevingswet vinden we op Texel echt jammer. We lagen lekker op schema. Je merkt dat bij managers en bestuurders en bij de raad de urgentie makkelijk wegebt. Zeker omdat bijna iedereen vanwege corona thuis zit te werken en er andere zaken even urgenter zijn. Dan is het lastig om iedereen aangehaakt te houden.’ Senior beleidsadviseur Eveline Lindenbergh heeft geregeld videocalls met de gemeenten Schagen, Den Helder en Hollands Kroon. Ook met de andere Waddeneilanden is contact.

‘Dat geeft steun.’ Veel kleinere gemeenten worstelen met een gebrek aan expertise bij verandertrajecten als de Omgevingswet – zo niet Texel. ‘Je merkt dat de locatie van een eiland ambtenaren bindt’, zegt Lindenbergh, die 26 jaar bij de gemeente werkt. ‘Er bestaat hier veel ervaring en deskundigheid. Je leest dat andere gemeenten over de nieuwe opzet van vergunningen eerst een plan van aanpak schrijven. Nou, wij beginnen er gewoon mee.’ Wel voorziet Lindenbergh dat er nog tijd zal verstrijken voordat de kansen van de integrale benadering op Texel worden verzilverd. ‘Dat is toch ook een hele nieuwe denkwijze. Maar die tijd krijgen we gelukkig door de ruime overgangsperiode.’