Waterbeheer kan zoveel beter

In oktober hield Herman Havekes in het Academiegebouw van de Universiteit Utrecht zijn oratie over decentraal waterbeheer. Zijn conclusie: de organisatie van ons grondwaterbeheer is behoorlijk op orde, maar kan op onderdelen worden verbeterd. ‘Nu zijn daar gemeenten, waterschappen, provincies en het rijk belast met taken en dat is te veel van het goede.’

Dat oordeel is onder meer gebaseerd op de bekende OESO-studie over het Nederlandse waterbeheer: Water governance in the Netherlands: Fit for the future? (2014). In deze studie kreeg de organisatie van ons waterbeheer het predikaat global reference opgeplakt. Een van de ingeschakelde peer reviewers formuleerde het nog fraaier: ‘Het Nederlandse waterbeheer is een Formule 1-auto, waarvan de techniek over een aantal jaren ook in gewone personenauto’s wordt toegepast’. Met die studie was het ongelukkige voornemen van het kabinet-Rutte II om de waterschappen af te schaffen meteen van tafel. Met de potentiële verbeteringen die de studie evenzeer schetste, gebeurde helaas veel minder. Het positieve OESO-oordeel heeft ons een beetje in slaap gesust.

Waarin schuilt de kracht van onze waterorganisatie, van onze water governance? Allereerst is ons waterbeheer voor 100 procent een publieke taak met een rol voor drinkwaterbedrijven, waterschappen, gemeenten, provincies en het rijk. Het scheelde overigens maar weinig of onze drinkwaterbedrijven waren door het paarse marktdenken van eind jaren 90 de energiebedrijven achterna gegaan en geprivatiseerd. Een motie-Feenstra (PvdA) wist dit gelukkig op het laatste nippertje te voorkomen, hetgeen voor de onderlinge samenwerking in de watersector van onschatbare betekenis is gebleken. Nutsvoorzieningen behoren in publieke handen te zijn. Publiek beheer dus, maar veelal private uitvoering. De markt ontwerpt, bouwt en onderhoudt de vele waterstaatswerken.

Kwetsbaar Deltaland

In de tweede plaats heeft die organisatie een sterk decentraal karakter met belangrijke rollen voor waterschappen, gemeenten en drinkwaterbedrijven. Zij hebben duidelijke taken en zijn sterk uitvoeringsgericht. Dit laatste vormt momenteel een van de belangrijkste tekortkomingen van de (rijks)overheid, zoals Roel Bekker ons heeft voorgehouden (Dit had niet zo gemoeten!, 2020). Bovendien werken deze organisaties onderling goed samen, hetgeen de kosten van het waterbeheer significant verlaagt. Die samenwerking, bijvoorbeeld in de vorm van een betere afstemming tussen rioleringsbeheer en afvalwaterzuivering of gezamenlijke belastingheffing, leverde in 2019 een besparing van ruim 1 miljard euro op. Samenwerking loont.

In de derde plaats zijn die decentrale organisaties financieel niet afhankelijk van het rijk, maar beschikken zij over eigen financiele middelen om hun taken te bekostigen. De totale kosten van het Nederlandse waterbeheer (drinkwatervoorziening, riolering, afvalwaterzuivering, waterveiligheid, waterkwantiteits- en waterkwaliteitsbeheer en de muskus- en beverrattenbestrijding) bedragen circa 7,8 miljard euro per jaar. Daarvan komt meer dan 6,2 miljard bijeen via de watersysteem-, zuiverings- en verontreinigingsheffing van de 21 waterschappen, de rioolheffing van de 344 gemeenten en de waterprijs van de 10 drinkwaterbedrijven. Dat geld is geoormerkt en mag alleen aan het waterbeheer worden uitgegeven.

Het rijk heeft er in feite geen omkijken naar en besteedt dan ook minder dan 0,5 procent van de rijksbegroting aan waterbeheer. Opmerkelijk voor een kwetsbaar deltaland. Dit sterk decentrale financieringsmodel, iets wat je elders in de wereld nergens ziet, werkt prima. Daar past wel een winstwaarschuwing bij. Als de zeespiegelstijging in de toekomst tot drastische en uiterst kostbare ingrepen noopt, zullen waterschappen terecht en naar ik aanneem niet vergeefs naar het rijk kijken. Hun belastingtarieven kennen, zonder dat dit exact valt aan te geven, immers ergens een plafond.

Ten slotte kent Nederland met de instelling van een Deltacommissaris en de oprichting van een Waterschapsbank wereldwijd enkele unieke voorzieningen, die hun waarde elke dag bewijzen. Die decentrale structuur (met overigens expliciete toezichtbevoegdheden voor provincie en rijk) werkt dus naar behoren. Allemaal prima geregeld, denkt u wellicht. Dat is slechts ten dele waar. Schijn bedriegt hier enigszins. De huidige klimaatcrisis is vooral een watercrisis. De grootste natuurrampen zijn vrijwel zonder uitzondering watergerelateerd (te veel, te weinig, te vuil water).

Watertekorten

Onze eigen nationale geschiedenis bestaat uit een bijna eindeloze reeks watersnoden, zo heeft Lotte Jensen onlangs nog eens overtuigend laten zien (Wij en het water, 2022) en de zeespiegelstijging doet voor de toekomst het ergste vrezen. Rutger Bregman waarschuwde ons een paar jaar terug al hiervoor (Het water komt, 2020). Uit onderzoek blijkt dat de burgers er groot vertrouwen in hebben dat Rijkswaterstaat en de waterschappen hen voor groot onheil behoeden. Dat vertrouwen mogen we niet beschamen. De klimaatcrisis moet ons stimuleren om steeds op zoek te gaan naar een (nog) betere water governance. Andere tijden kunnen om andere voorzieningen vragen. Dat was in het verleden zo en zal in de toekomst niet anders zijn.

Onze organisatie mag momenteel op hoofdlijnen in orde zijn; op onderdelen is zoals gezegd zeker verbetering mogelijk. Een boost is op zijn plaats. Waaruit zou die moeten bestaan? In mijn oratie heb ik twee concrete verbeterpunten genoemd. Allereerst moet de organisatie van het grondwaterbeheer worden gestroomlijnd. Nu zijn daar gemeenten, waterschappen, provincies en het rijk belast met taken; dat is te veel van het goede. Eind 2017 was dit al met zoveel woorden door de toenmalige (waarom worden al die waardevolle advieslichamen toch opgeheven?) Adviescommissie Water uitgesproken.

Die commissie pleitte ervoor, het waterschap een meer centrale rol te laten spelen bij het grondwaterbeheer. Hiervan is het vijf jaren later nog steeds niet gekomen. Vanwege de inmiddels sterk toegenomen droogteproblematiek moet hiermee niet langer worden getalmd en moet de provinciale vergunning- en heffingsbevoegdheid snel aan het waterschap worden toebedeeld. Dan gaat het waterschap over alle grondwateronttrekkingen en kan het die ook in samenhang met het oppervlaktewater beheer bezien.

Oppervlaktewater en grondwater vallen immers niet te scheiden. Voorts dient een zogeheten Verdringingsreeks voor grondwater, zoals we die voor oppervlaktewater reeds lang kennen, te worden opgesteld. Zo’n Verdringingsreeks is een soort prioriteitenlijst van doeleinden die vóór gaan in tijden van ernstige watertekorten, zoals de drinkwatervoorziening. Onttrekkers weten dan waar zij in periodes van ernstige droogte aan toe zijn. De Waterwet bevat reeds de mogelijkheid van een Verdringingsreeks voor grondwater, maar tot dusver is het hier in de praktijk nog niet van gekomen.

Ten slotte heb ik ervoor gepleit om – net als Denemarken een aantal jaren geleden met succes heeft gedaan – de grondwaterheffing flink te verhogen. Nu brengt die landelijk slechts zo’n 15 miljoen euro per jaar op en daar gaat uiteraard geen enkel regulerend effect van uit. Bij die verhoging zouden drinkwaterbedrijven moeten worden ontzien, want die hebben weinig andere mogelijkheden dan de rekening weer door te schuiven naar de huishoudens – en die betalen al het leeuwendeel van de totale waterkosten. De OESO raadde ons in 2014 reeds aan om onttrekkingen van oppervlaktewater en grondwater zwaarder te belasten.

Zwembadtarief

Dit brengt mij vanzelf bij het tweede verbeterpunt. Ons financieringsstelsel is als gezegd op hoofdlijnen op orde. Toch kan het ook hier duidelijk beter. Ons huidige stelsel bevat gewoon veel te weinig financiële incentives voor burgers, boeren en bedrijven om hun watergedrag aan te passen aan de veranderende klimaatomstandigheden. Dat dergelijke incentives uitstekend werken, heeft de introductie van de verontreinigingsheffing in 1970 eerder aangetoond. Als we burgers, boeren en bedrijven willen stimuleren om hun watergedrag aan te passen, kunnen financiële instrumenten niet worden gemist. Bovendien verlangt de Europese Kaderrichtlijn water in artikel 9 een waterprijsbeleid met ‘adequate prikkels voor de gebruikers om de watervoorraden efficiënt te benutten’. Het is de vraag of hiervan bij ons nog sprake is.

In dit kader kan aan verschillende verbetermogelijkheden worden gedacht. De verhoging van de grondwaterheffing is reeds genoemd. Daarnaast kun je aan een verlaging van het vastrecht van de drinkwaterprijs denken, waardoor het feitelijk verbruik zwaarder doortikt in de nota. Voorts kun je denken aan een hogere prijs, wanneer door huishoudens meer dan een bepaald standaardvolume drinkwater wordt verbruikt.

Een soort ‘zwembadtarief’, zoals dat lokaal in Vlaanderen reeds wordt gehanteerd. Bij de waterschappen kun je om dezelfde reden denken aan het invoeren van het zogeheten waterspoor in de zuiveringsheffing, waardoor niet langer het aloude en vaak betwiste woonruimteforfait, maar het drinkwaterverbruik bepalend wordt voor de hoogte van de zuiveringsheffing. De Waterschapswet bevat reeds lang de mogelijkheid hiervoor, maar tot dusver heeft nog geen enkel waterschap dit ingevoerd. Tevens zouden diffuse lozingen, waaronder die vanuit de landbouw, fiscaal kunnen worden aangepakt. Daarbij kunnen de revenuen in de vorm van subsidies naar de sector terugvloeien indien maatregelen worden getroffen de belasting van het oppervlaktewater te reduceren. Het verhaal wordt eentonig, maar ook deze optie is reeds eerder door de OESO aangereikt.

Bij gemeenten valt een aanpassing van de rioolheffing te overwegen, zodat groene daken minder belast worden: want die voorkomen dat grote stromen regenwater in het riool en op de rioolwaterzuiveringsinstallatie terechtkomen. Aangezien een groot deel van steden uit daken bestaat, is dit een bijzonder kansrijke optie.

Het rijk zou op zijn beurt de vrijstelling voor bedrijven van de Belasting op Leidingwater direct moeten beëindigen. Die wordt door de burger niet ten onrechte als buitengewoon onrechtvaardig gezien. Vanzelfsprekend geldt bij de opties dat de opbrengsten ten goede moeten blijven komen aan het waterbeheer, zodat zij deels kunnen worden ingezet als subsidies om bepaalde activiteiten te stimuleren.

Watertoets

Kortom, er zijn diverse concrete verbeteropties en er zijn ongetwijfeld nog meer mogelijkheden te bedenken. De minister van Infrastructuur en Waterstaat heeft al geruime tijd een traject Toekomstige Financiering Waterbeheer lopen; daar kunnen deze voorstellen prima in worden meegenomen. Mijn oproep is wél om daarmee vaart te maken. De OESO-aanbevelingen dateren al weer van 2014 en heel ingewikkeld hoeft het bovendien niet te zijn.

Een laatste organisatorisch verbeterpunt is dat water en bodem meer sturend moeten zijn in de ruimtelijke ordening. Ook dit punt was reeds door de OESO aangestipt, in reactie op de aanleg van de wijk Westergouwe in Gouda. Het kabinet-Rutte IV lijkt deze boodschap gelukkig te hebben begrepen. In het coalitieakkoord staat dat water en bodem meer sturend zullen zijn bij de ruimtelijke planvorming, dat de waterschappen daarbij eerder worden betrokken en dat de watertoets een dwingender karakter krijgt. Het is nu zaak om deze schone woorden in concrete daden om te zetten. Bij de honderdduizenden nieuwe woningen die het kabinet voor ogen staan, moet de watercomponent een belangrijke factor zijn.

Ook Deltacommissaris Peter Glas heeft regelmatig geattendeerd op de sturende rol die water dient te hebben. De Nederlandse waterorganisatie is dus grosso modo op orde, maar kan op onderdelen een boost gebruiken. Om een global reference en een Formule 1-auto te blijven, moeten we voortdurend blijven werken aan onze waterorganisatie.