Raad moet aan de bak

De raadspolitiek faalde bij de decentralisaties van het sociaal domein. Aldus Douwe Jan Elzinga en Geerten Boogaard afgelopen voorjaar in een geruchtmakend essay in Binnenlands Bestuur. Zijn de raadsleden beter voorbereid op de volgende decentralisatie, die van de Omgevingswet? Trees van der Schoot doet een aantal aanbevelingen om een nieuw debacle te voorkomen.

Het wordt wennen voor raadsleden, als de Omgevingswet volgens de laatste planning per 1 juli 2022 wordt ingevoerd. Veel van de vertrouwde aanpak in het ruimtelijk domein gaat op de schop. Niet langer zijn er straks voor tien jaar vastliggende bestemmingsplannen van kracht, waaraan een sterke sturing ten grondslag ligt door de raad. De Omgevingswet werkt met kerninstrumenten in een beleidscyclus. De wet is daarmee een continu proces.

Binnen dat proces is sprake van vier kwadranten. In het eerste – beleidsontwikkeling – staan de omgevingsvisie, omgevingswaarden en de instructieregels van rijk en provincie. Het tweede kwadrant – beleidsdoorwerking – bevat de programma’s. Het derde gaat over uitvoering: algemene regels (omgevingsplan en rijksregels) of concrete besluiten (omgevingsvergunningen en projectbesluiten). Het laatste kwadrant gaat over terugkoppeling: toezicht/handhaving, monitoring en evaluatie. En daarna begint de hele cyclus opnieuw.

Aan de nieuwe opzet hangen specifieke bevoegdheden voor de raad. De raad stelt de omgevingsvisie en het omgevingsplan vast; het college de programma’s. Op omgevingsvergunningen kan de gemeenteraad sturen door ze in het omgevingsplan voor te schrijven. Als activiteiten in strijd zijn met het omgevingsplan moeten B&W altijd onderzoeken of er redenen zijn om ze toch toe te staan met een zogenaamde omgevingsvergunning voor ‘buitenplanse omgevingsplanactiviteiten’. Daarbij kan de gemeenteraad advies uitbrengen dat bindend is, mits hij vooraf de gevallen daarvoor heeft aangewezen. Achteraf moet de gemeenteraad de activiteit regelen door het omgevingsplan te wijzigen.

Breder

De term ‘inpassingsvergunning’ voor dit type omgevingsvergunning (die ik van de gemeente Barneveld heb overgenomen) maakt dat goed duidelijk. De inpassingsvergunning kan alleen worden ingezet voor ‘een evenwichtige toedeling van functies aan locaties’: het vastleggen welke activiteiten op een bepaalde locatie zijn toegestaan. Dat lijkt op het huidige bestemmen, maar is breder omdat een omgevingsplan bijvoorbeeld ook natuurgebieden, monumenten en te handhaven bomen kan aanwijzen. De gemeenteraad kan het omgevingsplan ook meteen wijzigen om de strijdige activiteit toe te staan. Ook voor andere doelen, zoals het regelen van de energietransitie, natuurinclusief bouwen of het opvangen van hemelwater, kan de raad het omgevingsplan wijzigen.

Verder moet de gemeenteraad ervoor zorgen dat inwoners bij elk kerninstrument vroeg betrokken kunnen zijn. ‘Vroeg’ is in de ideeënfase, dus als er nog geen aanvraag, concreet plan of ontwerp-besluit ligt. Participatie en draagvlak zijn daarbij te onderscheiden. Participatie moet alle informatie boven tafel halen die nodig is om een zorgvuldig besluit te nemen. De intentie en hoop is dat het draagvlak oplevert. Zo niet, dan weegt dat mee bij het besluit. De gemeenteraad kan in principe dus veel en met name zijn eigen rol bepalen. Maar de analyse van Boogaard en Elzinga, dit voorjaar in Binnenlands Bestuur, is dan wel griezelig. Bij het sociaal domein lukte dat namelijk niet.

Hoofdzaken

De minister benadrukt steeds dat de raad er is voor ‘de hoofdzaken’ en op de rest kan bijsturen via de politieke verantwoordelijkheid. Kennelijk zijn programma’s geen hoofdzaken. Ik kan me voorstellen dat een raadslid dat anders ziet. Een programma kan bijvoorbeeld worden ingezet voor energiebeleid, verduurzaming van wonen, horecabeleid, woon beleid, verkeersbeleid, stedenbouwkundige visies en openbare ruimte- plannen. Met een inpassingsvergunning kunnen functies – vooruitlopend op een omgevingsplanwijziging – worden toegedeeld aan locaties. Niet echt bijzaken dus. Toch werd de raad pas (bindend) adviseur na een amendement bij de Invoeringswet.

Boogaard en Elzinga signaleren dat raadsleden nogal eens wordt verweten ‘op de stoel van de wethouder’ te zitten. Zij gaan niet over de uitvoering. Het staat bijna zo in de parlementaire stukken van de Omgevingswet. Terecht dat beide schrijvers dit beeld willen uitroeien en benadrukken dat de raad het ‘hoofd’ van de gemeente en dus eindverantwoordelijk is voor alles, inclusief de uitvoering.

Lastig bij de fysieke leefomgeving is wel dat het achteraf controleren via het stelsel van politieke verantwoordelijkheid risicovol is. Kosten zijn gemaakt. Gebouwen staan er. Bomen zijn gekapt, een monument gesloopt en landschap en natuur aangetast. Wat heeft het naar huis sturen van een wethouder dan nog voor effect?

Bovendien: het klimaat wacht niet totdat de lokale politiek op orde is. De doelen voor de transities zijn gesteld voor 2030 en 2050. De tijd dringt dus. Alle branden, watergolven en verdroging schreeuwen om actie. Ook ‘ruimte voor initiatief’ vraagt om actie. De gemeenteraad van de ‘hoofdzaken’ moet dus voorkomen dat hij achteraf voor voldongen feiten staat. Dat betekent vooraf nadenken waarover hij vanaf 1 juli 2022 wil gaan en hoe. Wat is hoofd- en wat is bijzaak? Sturen we juridisch of politiek? Wat is de balans tussen rollen pakken en effectiviteit? Niet echt gemakkelijk.

Evalueren

In een van mijn bijeenkomsten merkte een raadslid op dat het met omgevingsvisie, omgevingsplan en omgevingsvergunningen wel goed zou komen. Natuurlijk zou er discussie zijn, maar daar kwamen ze wel uit. Dat lag anders voor de terugkoppeling uit het laatste kwadrant. Structureel evalueren, monitoren en bijstellen: daar zijn geen werkprocessen voor. Ambtenaren en managers zitten er waarschijnlijk niet op te wachten. Voor collegeleden is het al gauw politiek gevoelig en ja … hoe evalueer je eigenlijk als gemeenteraad? Anderen voegden daaraan toe dat de cultuur zich er niet voor leent. De gemeente is een politieke organisatie, waar minstens eens in de vier jaar de tegenstellingen en mogelijke ‘miskleunen’ worden uitvergroot. Dat daagt niet uit om ‘terug te kijken’ en ‘op tijd bij te stellen’.

Terugkoppeling vraagt om een andere cultuur. Het laten aankomen op het systeem van politieke verantwoordelijkheden past daar niet bij. Je moet mogen reflecteren. Je moet fouten kunnen maken en weer rechtzetten, liefst zo vroeg mogelijk. Voor een focus op het halen van doelen en daarop sturen, zijn afspraken met het college en de ambtenaren nodig en vooral: tussentijds rapporteren en overleggen of het gaat lukken en hoe het beter kan. Evalueren en bijstellen is heel wat anders dan achteraf politiek afrekenen.

Boogaard en Elzinga stellen dat de grote decentralisaties in het sociaal domein maatwerk, integraliteit en nabijheid voor de burger beloofden. Dat zijn bij de Omgevingswet ‘verbeterdoelen’. De raad zou ruimte krijgen om aan politiek te doen. Die ruimte heeft de raad bij de Omgevingswet. De gemeenteraad zou het eerste aanspreekpunt voor een ontevreden burger zijn. Bij de Omgevingswet is vroege participatie uitgangspunt. Bij het sociaal domein was het motto: ‘doen wat nodig is’. Bij de Omgevingswet heet dat ‘vertrouwen in burgers’ en ‘ruimte voor initiatief’. Maar de raden kregen geen grip op het sociaal domein en maakten er geen politiek van.

Moeilijk

Bij de bijeenkomsten die ik heb gedaan met raadsleden is mij verteld hoe moeilijk zij het vinden om zelf de regie te pakken. De meeste wachten af waar het college mee komt. Dat anno 2021 bijna de helft van de Nederlandse gemeenten ‘feitelijk failliet’ is vanwege het sociaal domein, zal grote invloed hebben op de Omgevingswet. Gemeenten trekken het rijk nu al aan de jas over geld voor verduurzaming, energietransitie, vergroening van de economie, extra personeel en het digitale systeem. Gemeenteraden hadden bij het sociaal domein te weinig grip op regionale afspraken. Hoe groot is hun grip bij de regionale energiestrategieën? Aan de andere kant: windmolenplannen van gemeenten sneuvelen bij de rechter. Steeds vaker worden provincie en rijk opgeroepen om zelf de regie op vraagstukken te pakken.

Boogaard en Elzinga deden drie aanbevelingen: alleen ruimte voor echte professionaliteit, uitvoering is ook politiek en weg met het begrip kaderstelling. Deze zijn ook belangrijk voor de Omgevingswet. Bij het sociaal domein waren er te weinig generalisten en te veel specialisten, waardoor de professionaliteit niet uit de verf kwam. Bij de Omgevingswet gaan we van een sectoraal georganiseerde wereld vol specialisten voortaan integraal en gebiedsgericht werken. Maar: zijn er hier wel voldoende generalisten?

Evenals bij het sociaal domein is de autonomie van de burger, initiatiefnemer en ontwikkelaar groot en die van ambtenaren beperkt. Sterker nog, veel gemeenten zijn het liefst ‘faciliterend’ en besteden onder dat mom het doen van onderzoeken, het maken van keuzes en het schrijven van onderbouwingen uit. Dat is slecht voor de kennis binnen de organisatie en wekt de schijn van slagers die hun eigen vlees keuren. Voeg dat bij de vele personeelswisselingen van dit moment, dan zie je nu al in bij het fysiek domein hoe complex de verhouding is tussen lokale uitvoering en lokale politiek. De vraag welke ruimte de gemeenteraad en de gemeente hebben als burgers participeren en initiatief nemen, kreeg ik bij vrijwel alle bijeenkomsten voorgelegd. De politieke afbakeningsvragen bleven bij het sociaal domein buiten beeld, maar ze spelen nu al bij de Omgevingswet.

Eindverantwoordelijk

De raad is eindverantwoordelijk voor de uitvoering en kan wethouders, college en burgemeester altijd ter verantwoording roepen en zelfs wegsturen. Dat klopt, maar dat verlamt het (be)sturen. De opgaven waar we voor staan zijn te groot voor veel politiek gedoe. Het is ook niet goed voor het vertrouwen van inwoners in hun bestuurders. Die inwoners zijn juist nodig voor de transities. Er is inderdaad geen recht op autonome uitvoering door wethouders en colleges.

Aan de andere kant: er moet wel bestuurd worden en goed ook. Het gaat immers met het woningaanbod fout. We halen de klimaatdoelen niet. We zijn niet ingericht op het grillige weer. Het gaat niet goed met de natuur. De landbouw moet anders. Europa zet ons onder druk. De raad gaat dan misschien wel over alles, maar moet het verschil tussen enerzijds zelf bevoegd of eindverantwoordelijk en anderzijds effectief zijn ook invullen. De beleidscyclus van de Omgevingswet is daarvoor een model. Hoe ga je binnen dat denkmodel per kerninstrument met elkaar om? Hoe wordt het werkbaar? Hoe waarborg je continuïteit? De raden kunnen dit allemaal nu invullen.

De drie rollen – kaderstellend, controlerend en volksvertegenwoordigend – staan niet in de wet. Vooral het begrip ‘kaderstelling’ is volgens Boogaard en Elzinga een eigen leven gaan leiden. Alles wat geen kaderstelling inhield, zou niet meer van de raad zijn. De beleidscyclus bevat drie kaderstellende instrumenten: de omgevingsvisie en het omgevingsplan van de gemeenteraad en het programma van het college. Maar ook inpassingsvergunningen – en projectbesluiten van de andere overheden – kunnen kaderstellend zijn, ook al zijn het concrete besluiten. Bijvoorbeeld als er geen gebieds- of themabeleid ligt en ook het omgevingsplan nog niet definitief is. Daarom wil ik drie aanbevelingen aan die van Boogaard en Elzinga toevoegen.

Als eerste: spreek nu de rolverdeling af. Nu is het moment om af te spreken wie na 1 juli 2022 welke rol speelt, hoe er tussentijds gerapporteerd, geëvalueerd en bijgesteld gaat worden en hoe de raad op termijn verder ‘naar de hoofdzaken’ kan. Dat voorkomt onnodig politiek gedoe zonder dat de controlerende rol een papieren exercitie wordt.

Als tweede: word geen belangenbehartiger. Omdat het om concrete besluiten gaat, moet voorkomen worden dat volksvertegenwoordigers belangenbehartigers worden. Zij moeten belangen afwegen en werkbare keuzes maken. Dat is heel wat anders. Het advies om de mailbox open te zetten en inwoners te bevragen is heel goed, maar concentreer het richting de vroege participatie. Bij zaken als klimaatproblematiek, energietransitie en verduurzamen zullen er vele en vaak tegengestelde meningen en belangen zijn. De raad zorgt ervoor dat iedereen daarmee kan komen als het er nog toe doet, maar maakt uiteindelijk wel de afweging en de keuzes en houdt daaraan vast of stelt die later bij.

Als derde: regel terugkoppeling vooraf. Het komt erop neer dat tussen nu en 1 juli ook het laatste kwadrant – terugkoppeling – al aandacht verdient. Dat is het kwetsbaarste deel van de beleidscyclus, zo leren de ervaringen met de eerdere decentralisaties. Het zou zonde zijn als de raden ook bij de Omgevingswet falen. Hopelijk telt een gewaarschuwde raad voor twee.

Trees van der Schoot adviseert gemeenten over ruimtelijke ordening en duurzaamheid. Ze publiceerde diverse boeken over de Omgevingswet en is columnist van Binnenlands Bestuur.