Maak lokale zorg politiek

De verwachtingen in 2015 waren hooggespannen. Met de decentralisaties in het sociaal domein zou de raad weer ergens over gaan. Weinig raadspolitiek kwam echter van de grond. Om daar verandering in te brengen, dient de raad de hand in eigen boezem te steken, vinden Douwe Jan Elzinga en Geerten Boogaard. ‘Het begint allemaal met concrete ervaringen uit de gemeenschap omzetten in een standpunt in de lokale politieke arena.’

De verwachtingen waren in 2015 hooggespannen. De grote decentralisaties in het sociaal domein beloofden maatwerk, integraliteit en nabijheid voor de burger. Bovendien was het een mooie politieke belofte voor de lokale democratie. De raad zou weer ergens over gaan; het gemeentelijke budget steeg met maar liefst 45 procent naar 1.600 euro per inwoner. De raad zou echt de ruimte krijgen om aan politiek te doen. Géén gouden koorden, géén woud aan uitvoeringsregels.

Fasten your seatbelts!, zei minister Plasterk dan ook op het VNG-jaarcongres van 2013 tegen de verzamelde gemeentebestuurders. Met de decentralisaties ‘wordt de gemeenteraad het eerste aanspreekpunt voor een ontevreden burger.’ Per saldo zou de lokale kiezer weer wat te kiezen krijgen, en dat is goed voor de gemeentelijke democratie. Kortom: wie zou niet juichen?

De feiten van sindsdien zijn bekend. In het sociaal domein gebeurde van alles, maar een feest voor de democratie werd het niet. Bij de raadsverkiezingen van 2014 concludeerde Binnenlands Bestuur dat het onderwerp zorg wel belangrijk was voor de kiezer, maar dat de lokale partijen nog geen zorgvisie hadden ontwikkeld. En ook in 2018 lukte het niet om de kiezer bij dit onderwerp iets te kiezen voor te leggen. Verkiezingsprogramma’s bleven abstract en meldden grotendeels hetzelfde. De Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) constateerde in februari 2020 dat de raden geen grip op het sociaal domein hadden en er ook geen politiek van maakten.

Ondertussen werden de kosten van het sociaal domein het koekoeksjong in de gemeentebegroting – en toen kwam het politieke spel wel op de wagen. Nauwelijks over de inhoud echter, maar vooral als collectief protest jegens het rijk. Anno 2021 is bijna de helft van de Nederlandse gemeenten feitelijk failliet, zijn de reserves weggesmolten en is autonome beleids- en financiële ruimte naar een onaanvaardbaar niveau weggezakt.

Externe oorzaken

Er zijn de afgelopen vijf jaren veel oorzaken aangewezen voor dit gebrek aan echte raadspolitiek. Zo zou er te weinig beleidsruimte zijn om te sturen. Te weinig geld om te verdelen. En te weinig grip op de regionale schaal waarop de feitelijke organisatie vaak is georganiseerd. Al die oorzaken zullen zeker hebben bijgedragen aan de omvang van het probleem. Welk raadslid gaat er nu vrijwillig de markt op om campagne te voeren voor bezuinigingen in de jeugdzorg? Niemand. Raadsleden zijn er óók voor de kwetsbare kinderen en staan óók voor goede zorg. Dat maakt ze ook kwetsbaar voor andere krachten in het veld, zeker als die nationaal georganiseerd zijn.

Het personeel in de thuiszorgbranche voerde een landelijk gecoördineerde actie tegen een paar individuele gemeenten; grote instellingen in de jeugdzorg kunnen ouders van kwetsbare kinderen mobiliseren zonder het over hun eigen disfunctioneren of exorbitante overhead te hoeven hebben.

Bovendien blijkt Den Haag nauwelijks in staat op de handen te blijven zitten als in het sociaal domein een doodenkele keer wél aan lokale politiek wordt gedaan – bij de tegenprestatie in de bijstand, bijvoorbeeld. Een aantal gemeenten, onder aanvoering van Amsterdam, weigerde zich te lenen voor liberale symboolpolitiek. ‘Den Haag’ accepteerde dat niet. Wethouders dreigden te worden gekort op hun budgetten of mochten niet meedoen aan experimenten.

Gemeenten die ergens het nieuws mee haalden, kregen al gauw Kamervragen aan de broek en de staatssecretaris of de minister aan de telefoon. Kortom, er zijn allerhande geldige redenen waarom de afgelopen vijf jaar in het sociaal domein weinig raadspolitiek van de grond is gekomen. Maar het gebrek aan lokale politiek is zeker niet alleen de schuld van anderen. Wij zien drie oorzaken en baseren daar onze aanbevelingen voor raadsleden op.

Aanbeveling 1: laat alleen ruimte voor échte professionaliteit

Een vaak gehoord motto bij de decentralisaties in het sociaal domein was de ruimte die de professional moest krijgen. In de Jeugdwet zit dat zelfs in de wet ingebakken. Daar hebben de huisarts en de gecertificeerde instellingen een eigenstandig recht om toegang tot de jeugdzorg te verlenen. Immers: zorgprofessionals weten het beste welke zorg nodig is. Van hen werd een matigend effect verwacht. Het ‘doen wat nodig is’ zou twee kanten op werken: enerzijds alles dóen wat nodig is; anderzijds alleen dat doen wat echt nódig is.

In de praktijk blijkt van het motto ‘ruimte voor de professional’ vooral het eerste te lukken: er is inderdaad relatief veel ruimte gekomen om in wijkteams en aan keukentafels te ‘doen wat nodig is’. Maar de ambtenaren of ingehuurde private partijen die feitelijk aan de keukentafels zitten, voelen zich in de praktijk weinig geëquipeerd en gesteund bij de ingrijpende keuzes die ze moeten maken. De professionaliteit om ‘te doen wat nodig is’ ontstaat immers niet vanzelf. In de meeste wijkteams zitten geen generalisten, maar hulpverleners met eigen specialismen die naar buiten toe optreden als generalist. In de jeugdzorg komt daar nog de uitdaging bij om te ‘doen wat werkt’. Van veel interventies staat de effectiviteit nog niet wetenschappelijk vast. Veel professionaliteit is dus nog in ontwikkeling.

Deze halve professionalisering (wel de ruimte, nog niet de echte professional) heeft in het sociaal domein een vermenging opgeleverd van de zorgsector met een (semi-)ambtelijke sfeer die functioneert op basis van geheel andere grondslagen. In de zorg kent de professional vanouds een grote mate van autonomie, terwijl die autonomie van ambtenaren in het overheidsbestel traditioneel uiterst beperkt is. Het werken met ‘rechten’ in plaats van ‘voorzieningen’ is de geëigende werkvorm in de overheidssfeer, terwijl de decentralisaties van 2015 voorzagen in een veel autonomere werkwijze van de professionals, ook in het ambtelijke domein.

Deze overgang en de onzekerheden die daaruit zijn voortgevloeid, compliceerden ook de verhouding tussen de lokale uitvoering, die ruimte zou moeten krijgen, en de lokale politiek, die niet meer rechtstreeks rechten kan vastleggen en vormgeven. Indien uitvoerders ruimte krijgen om te besluiten, wat is dan nog de precieze ruimte voor politici? De wezenlijke politieke afbakeningsvragen blijven zo buiten beeld. Het motto dat de zorg en de toegang daartoe vooral aan de professionals moet worden overgelaten, drukt meer politieke discussies weg dan te rechtvaardigen valt.

Belangrijk is dan ook om de zoektocht naar nieuwe verhoudingen in het sociaal domein onverminderd voor te zetten, waarbij niet moet worden geschuwd om de bakens in de taakverdeling nog eens drastisch te verzetten. Is het bijvoorbeeld echt verantwoord om de kinder-psychiatrische dimensies van de jeugdzorg finaal over te laten aan 352 gemeenten?

Het vereenvoudigen van het lokale sociale domein zou weleens een belangrijke impuls kunnen zijn om goede lokale politiek te kunnen voeren.

Aanbeveling 2: uitvoering is óók politiek

Een gevoelig verwijt in de lokale politieke arena was in de afgelopen periode nogal eens de suggestie dat een raadslid ‘op de stoel van de wethouder’ ging zitten. Een raadslid moet goed weten waar hij wel én waar hij niet over gaat. Onder dat laatste moet dan in de eerste plaats de uitvoering worden begrepen.

Er is veel aanleiding om dit beeld met wortel en tak uit te roeien. De gemeenteraad staat grondwettelijk nog altijd aan het ‘hoofd’ van de gemeente, en dat betekent om te beginnen dat via het maken van regels en beleid er aan de voorkant raadsinvloed is. Maar ook waar het gaat om collegebevoegdheden komt de raad via het stelsel van politieke verantwoordelijkheid invloed toe. Op ieder moment kan de raad wethouders, college en burgemeester ter verantwoording roepen; en als een raadsmeerderheid ontevreden is over de uitvoering, kunnen bestuurders worden weggestuurd.

Een recht op autonome uitvoering door bestuurders bestaat derhalve niet. Vooral in het sociaal domein heeft een beroep op een vermeende uitvoeringsautonomie een desastreuze uitwerking. Bij gebrek aan politiek aan de voorkant ontstaan overal nietszeggende kadernota’s. ‘Goede zorg, zonder risico’s, tegen redelijke kosten’ – daar is iedereen voor, dus dat soort kaders wordt gemakkelijk met brede meerderheden vastgesteld. Waarna de raad door het college wordt gemaand op de handen te gaan zitten en uiteindelijk tekorten in de begroting op te vangen.

Het is echter een ernstige misvatting dat de raad niet over de uitvoering gaat. De raad gaat, ook na de dualisering, nog steeds over alles. Alleen de vorm is in een aantal bestuurlijke taken verschoven van het zelf uitoefenen van de bevoegdheid naar het dragen van de eindverantwoordelijkheid. De raad is vrij deze eindverantwoordelijkheid naar eigen inzicht in te vullen. Er is geen natuurlijk recht van het college op afzijdigheid van de raad bij de dagelijkse politieke keuzes. En een beroep op het dualisme slaagt al helemaal niet. Deze vormen van dualisme-misbruik zijn schadelijk en stelselvijandig. Ook op landelijk niveau bestaat een dualistisch stelsel, maar ministers die aan het parlement zouden melden dat de Kamers zich niet mogen bemoeien met de exclusieve bevoegdheden van regering en bewindslieden, zullen daar vrijwel unaniem worden weggehoond.

Aanbeveling 3: weg met het begrip kaderstelling

Waarschijnlijk kan ieder raadslid opdreunen dat hij drie rollen heeft: kaderstellend, controlerend en volksvertegenwoordigend. Ondanks de normatieve stelligheid waarmee deze rollen tegenwoordig worden verkondigd, staan ze niet in de wet. Het zijn begrippen die na 2002 in zwang zijn gekomen om de positie van de raad te structureren en te karakteriseren na het herschikken van de bestuursbevoegdheden.

In de praktijk heeft het begrip kaderstelling een averechtse uitwerking gehad. Het suggereert namelijk dat de raad van alles en nog wat is kwijtgeraakt en dan als laatste redmiddel terug moet vallen op kaderstelling. Maar wat die zou moeten inhouden en op welke wettelijke grondslag deze is gebaseerd, is altijd een groot raadsel gebleven.

Als hoofd van de gemeente kan de raad onder alle omstandigheden beleid maken of daarom vragen, met daarbij de vriendelijke maar dwingende opdracht aan de bestuurders om ervoor te zorgen dat het door de raad voorgestane beleid wordt uitgevoerd. Een van de nadelen van een al te stellig en normatief hanteren van bovengenoemde rollen is het geïsoleerd raken van de volksvertegenwoordigende rol, die vaak als derde wordt genoemd, zonder corresponderende bevoegdheden in de Gemeentewet. Met name het van elkaar loszingen van de volksvertegenwoordigende en de controlerende rol is gevaarlijk. De controlerende taak wordt zo gemakkelijk een papieren exercitie, terwijl de volksvertegenwoordigende rol als een vorm van permanente campagne en partijactiviteit begint te klinken.

Vooral in het sociaal domein heeft een dergelijk onheilig verbond tussen de dualisering en het New Public Management schadelijke gevolgen. Het zaait namelijk twijfel over de legitimiteit van de oerbron van lokale politiek: concrete ervaringen uit de gemeenschap omzetten in een standpunt in de lokale politieke arena. Terwijl het daar begint. Open de mailbox. Vraag een inwoner naar zijn ervaringen. En maak er politiek van.

Kortom: leve de lokale democratie, maar dan wel met een democratisch stelsel waarbij de volksvertegenwoordiging de dominerende instantie is, en bestuurders de sterren van de hemel moeten spelen om het de raad en de burgers van de gemeente naar de zin te maken. Dat geldt ook en wel heel speciaal voor het sociaal domein.

Geerten Boogaard, hoogleraar decentrale overheden Universiteit Leiden (Thorbeckeleerstoel) en docent staatsrecht
Douwe Jan Elzinga, hoogleraar constitutioneel organisatierecht Rijksuniversiteit Groningen en voorzitter van de staatscommissie voor dualisme en lokale democratie