Essay: Omgevingswet helpt burgers niet

De Omgevingswet moest het voor burgers eenvoudiger maken te participeren bij ruimtelijke ontwikkelingen in hun buurt. Werkt dat in de prille praktijk ook zo? Jan Schrijver, als beleidsmaker betrokken bij de totstandkoming van de Omgevingswet, overziet de eerste ervaringen. ‘Het is ondanks alle beloften van vereenvoudiging en deregulering een monument van de maakbaarheid geworden en de vermaledijde juridisering zal niet minder maar meer worden.’

Tikkeltje te wild

De Omgevingswet kent een lange voorgeschiedenis. Het wetgevingsproject begon al in 2011. In die tijd werkte ik als ambtenaar bij Binnenlandse Zaken aan burgerparticipatie en de ‘Doe Democratie’. Ik werd gebeld door een collega van het verantwoordelijke ministerie van Infrastructuur en Milieu met de vraag of wij nog ideeën hadden vanuit ons gezichtspunt. Ze wilden graag inhoud geven aan participatie van burgers, een van de pijlers van de nieuwe Omgevingswet. Met een roze bril op antwoordde ik dat idealiter veel bouwprojecten zonder tussenkomst van de overheid tot stand zouden kunnen komen. Bied burgers de tools aan om in onderling overleg de belangentegenstellingen te overbruggen en faciliteer dit in moeilijke gevallen met een mediation-faciliteit. Een tikkeltje te wild, besefte ik toen al.

Deregulering

Natuurlijk dreigt het gevaar levensgroot dat burgers worden vermalen door machtige projectontwikkelaars en kapitaalkrachtige ondernemers, maar het oude en huidige systeem van vergunningverlening rolt ook al de rode loper uit voor aanvragers en initiatiefnemers, zoals ik na mijn pensionering als burgeractivist in Amsterdam heb geleerd. Uiteindelijk is de Omgevingswet wel heel ver van dit participatie-ideaal verwijderd. Het is ondanks alle beloften van vereenvoudiging en deregulering een monument van de maakbaarheid geworden en de vermaledijde juridisering zal niet minder maar meer worden.

Kennisvoorsprong

De belofte is nog wel dat de Omgevingswet de afweging tussen belangen meer naar het voortraject zou verplaatsen. Dit veronderstelt wel een level playing field tussen de verschillende belangen en een tijdig open overleg over voorgenomen activiteiten. De balans tussen twee categorieën belangen bij omgevingsvergunningen (meestal bouwwerken, maar ook evenementen, verkamering en milieuvervuilende activiteiten) namelijk die van de initiatiefnemer/aanvrager en die van de omwonenden en andere derden-belanghebbenden is volgens velen zoek. De gemeente heeft een kennisvoorsprong, omdat de ambtenaren de hele dag met de materie bezig zijn en de burger hopelijk maar één keer in zijn leven zo’n geschil meemaakt.

Twee petten

De gemeente heeft ook een informatievoorsprong, omdat zij op de documenten zit en die niet zomaar, zelfs na een Woo-verzoek, prijsgeeft. Bedenk ten slotte dat de gemeente twee petten draagt: die van de organisatie die het eigen belang vooropstelt naast die van hoeder van het recht, het algemeen belang. Zij formuleert de reacties op zienswijzen volgens haar interpretatie en voorkeuren en voert de regie over de klachtenprocedure. De bezwaarschriftenprocedure lijkt voor burgers vaak op cover-up van genomen besluiten. De bestuursrechter toetst verderop slechts ‘marginaal’ op afstand. En helt dan vaak over naar de kant van het bestuur.

Protesten

In veel gemeenten, Amsterdam voorop, wordt de praktijk van omgevingsvergunningen aangeduid als ‘bouwwoede’ (zie www.bouwwoedeamsterdam.nl). Die bouwwoede leidt tot protesten van boze burgers en tot discussies in de gemeenteraad met bestuurders, die dan hetzij heimelijk juichen over deze ‘bouwdynamiek’, of de handen ten hemel heffen onder verwijzing naar het systeem van de Omgevingswet. Hier ligt ook een relatie met de roep om meer menselijk bestuursrecht (proportionaliteitsbeginsel, dienstbaarheidsbeginsel). Ik laat de juridische discussie, zoals de relatie tussen bestuursrechtelijk vergunningenbeleid met zijn imperatief­limitatieve weigeringsgronden en de vruchteloze tegenwerping van (evidente) privaatrechtelijke en publiekrechtelijke belemmeringen, nu terzijde.

Sleutelwoord

De voorbereiding van eigen gemeentelijke projecten vergt in eigentijds bestuur zorgvuldige voorbereiding, waaronder samenspraak met de belanghebbenden. Hiervoor hebben we sinds kort artikel 150 Gemeentewet, die een participatieverordening voorschrijft. Dit stuk richt zich vooral op het voortraject van aanvragen door particuliere partijen en de toetsing door de gemeente. Participatie is ook daarbij een sleutelwoord. Alle inspanning die wordt gericht op normaal overleg door initiatiefnemers waarbij met alle belangen rekening wordt gehouden op basis van procedurele rechtvaardigheid en redelijk geven en nemen, betaalt zich dubbel en dwars uit in het vervolgtraject. Het ligt op de weg van de gemeente om de hiervoor vereiste voorwaarden te creëren. Dat gebeurt nog onvoldoende en wordt door de centrale overheid helaas ontmoedigd.

Lees het volledige essay in Binnenlands Bestuur nr. 2

Jan Schrijver is bestuurskundige en gepensioneerd beleidsambtenaar bij het ministerie van Binnenlandse Zaken