'Waterschappen zijn altijd politiek geweest’

Na Provinciale politiek en De Gemeenteraad schreven Hans Vollaard en Harmen Binnema nu een boek over de Waterschappen en hoe de democratie daarin werkt. Sinds oud- gemeenteraadsleden actief zijn in waterschappen worden ineens instrumenten ingezet zetten als amendementen en moties.

Aan het eind van het gesprek over de waterschapsdemocratie moet politicoloog Hans Vollaard denken aan een oude vriend van zijn ouders. ‘Hij was gemaalbeheerder. Mán, wat een gedoe was het altijd tussen de veehouders en de akkerbouwers, omdat zij altijd toch net weer een andere waterstand wilden dan de ander. Zo zie je dat de waterstand altijd discussie heeft opgeleverd, ook onder boeren onderling.’

Het punt dat Vollaard graag maakt, is het volgende: waterschappen zijn altijd politiek geweest. Want keuzes maken, is politiek. In die zin is het een misvatting dat de waterschappen de laatste jaren steeds politieker worden. Het is vooral de politieke cultuur die aan het veranderen is, sinds politieke partijen mogen meedoen aan de waterschapsverkiezingen. Samen met politicoloog Harmen Binnema stelde Vollaard het boek Waterschappen, democratie in een onbekend bestuur samen. Harmen Binnema schuift later aan tijdens het gesprek.

De waterschappen worden toenemend als een politiek bestuur gezien, en minder als een functioneel bestuur. Een reden zou zijn dat het publieke belang van waterschappen toeneemt. Is dat steekhoudend?

Hans Vollaard: ‘Nou, het waterschap is inderdaad een functioneel bestuur, want het  heeft allerlei watergerelateerde taken. Maar het waterschap is ook altijd al politiek geweest. Er moesten altijd al keuzes gemaakt geworden, om te zorgen voor droge voeten, voor schoon water, voor voldoende water. Dan was het altijd een afweging: investeren we meer in de rioolwaterzuiveringsinstallatie of wachten we daar een paar jaar mee? Gaan we eerst baggeren? En in welke polder doen we dat dan?

De opvatting was alleen altijd: we zijn een uitvoerende organisatie, en we pakken dat gewoon aan. Die houding zie je nog steeds onder sommige bestuurders en ambtenaren. Wat je wel toenemend ziet, is de discussie: hoe strikt moeten we ons takenpakket opvatten? In hoeverre moeten we ons gaan inzetten voor biodiversiteit aan de slootkanten? Moeten we inspelen op recreatie op de dijken? Hoe snel moeten we ons steentje bijdragen aan de klimaatadaptatie? Sommige partijen leggen daar de nadruk op, terwijl anderen zeggen: nou nee, dat kost geld, en dat moeten we ergens vandaan kunnen halen.

Dit soort afwegingen ervaren mensen als meer politiek. Het tweede wat mensen vaak onder het ‘politieke’ verstaan, is dat de discussies partijpolitieker zijn geworden. Dat komt door de intrede van partijen in 2008. Je ziet nu dat bijvoorbeeld voormalige gemeenteraadsleden in waterschappen actief zijn en ineens instrumenten inzetten als amendementen en moties.’ Sinds 2015 worden de waterschapsverkiezingen op dezelfde dag gepland als de provinciale statenverkiezingen. Dat heeft de opkomst van stemmers een flinke opkont gegeven. Maar alsnog blijft het democratisch mandaat van waterschappen ‘toch wat shaky’, zegt Hans Vollaard.

Vollaard: ‘Het is zo’n onbekend bestuur: veel mensen hebben geen idee waar ze op stemmen. Ze stemmen misschien hetzelfde als bij de provinciale statenverkiezingen, waar men de nationale politiek in het achterhoofd heeft vanwege de Eerste Kamer. Dus ja, als er na de verkiezingen een algemeen bestuur is gevormd weten waterschapsbesturen niet goed wat de stemmers inhoudelijk willen.

Het is de bedoeling om de politieke opdracht te achterhalen, maar dat is lastig. Want 80 procent van de inwoners geeft aan niet zo geïnteresseerd te zijn in wat er in het waterschap gebeurt. Maar goed, met heftige regenval in Zuid-Limburg en Brabant, of met het maar blijven inklinken van de veenweiden in bijvoorbeeld Friesland– met als gevolg dat de funderingen van huizen gaan zakken – beginnen mensen zich toch te realiseren: wacht eens even, ik heb hier een duidelijk belang bij. Als dat besef doordringt, gaat de interesse voor de waterschapspolitiek wel omhoog.’

In 1992 kreeg de gewone burger voor het eerst een vertegenwoordiging in het algemeen bestuur van waterschappen; naast de aloude belangengroepen van boeren, bedrijven en natuurterreinbeheerders. Maar jullie stellen dat dat vooral een financiële reden had.

Hans Vollaard: ‘Dat zit heel simpel. De waterschappen kregen niet genoeg geld gebeurd vanuit de bedrijven en boeren alleen. Daarnaast hadden de waterschappen er sinds begin jaren zeventig ook steeds vaker zuiveringstaken bijgekregen. Daar moesten inwoners aan meebetalen. Met de komst van die zuiveringschappen kwamen de inwoners als betaler in beeld. Dat wrong op een gegeven moment, want dan geldt het mantra: no taxation without representation. Als inwoners zoveel geld betalen, moeten ze wel wat meer te zeggen krijgen. Dat wil niet zeggen dat die inspraak voor die tijd niet per se geregeld was. Toen was dat vaak in de vorm van een afvaardiging van gemeenteraden in een zuiveringschap of waterschap. Zo werd de stem van inwoners indirect wel gehoord.’

De bedrijven zijn hun geborgde zetels nu kwijt. De geborgde zetels van boeren en natuurterreinbeheerders zijn vorig jaar behouden dankzij een amendement van CU-Kamerlid Pieter Grinwis. Waarom vonden mensen het zo belangrijk die geborgde zetels wel te behouden?

Hans Vollaard: ‘D66 en GroenLinks vonden vanuit de democratische gedachte: iedereen draagt de lusten en lasten van het waterschap en er is geen speciale reden om boeren en bedrijven nog een extra zetel te geven. Plus dat er altijd wat ergernis was over de dominante positie van die groepen, die wat aan de rechtse kant zitten naar de smaak van mensen die meer voor groen en links zijn. Toen is zeker vanuit de boeren gezegd: “Wij hebben zo’n direct belang bij wat het waterpeil is, voor de sloten rond de weilanden, voor het moment dat we de koeien naar buiten kunnen doen en wanneer we met onze machines het land op kunnen rijden, zodat we op tijd kunnen beginnen met zaaien.” Waterschappen deelden dat idee wel: die boeren hebben zoveel grond, het zou jammer zijn als wij hen niet toch extra kunnen betrekken.

Aanvankelijk hebben zij voorgesteld: twee geborgde zetels voor bedrijven, twee voor natuurterreinbeheerders en twee voor boeren. Achter de schermen is uiteindelijk het compromis gesloten, om ook de steun te krijgen van onder meer de PVV: twee geborgde zetels voor boeren en twee voor natuurterreinbeheerders. Over dat amendement was in de Eerste Kamer best wat gepruttel: “Dit is toch een fundamentele verandering van het wetsvoorstel van GroenLinks en D66.”

Daarom is er een extra raadpleging bij de Raad van State geweest. Uiteindelijk is de wet in december in het staatsblad terecht gekomen en zitten we vanaf maart zonder de geborgde zetels voor bedrijven.’

Jullie beschrijven dat de democratische kwaliteit van het algemeen bestuur wisselend van niveau is. Hoezo?

Hans Vollaard: ‘Ik heb naar twee aspecten gekeken: kunnen leden van het algemeen bestuur (AB) de koers bepalen: hier willen we heen met het waterschap? En twee: kunnen ze scherp het dagelijks bestuur controleren. Wat je ziet, is dat nogal wat AB-leden dit moeilijke materie vonden. De financiële tarieven en de kwijtscheldingsnorm voor mensen in de bijstand zijn redelijk te overzien.

Maar hoe in een gebied het water vast gehouden moet worden, hoe dat in ruimtelijke plannen moet worden opgenomen, of hoe en wanneer een rioolwaterzuiveringsinstallatie vervangen moet worden; sommige mensen hebben daar weinig kijk op. Het is dan lastig als AB-lid om zinvol op die plannen te reageren. De geborgde zetels daarentegen zijn geselecteerd door de Kamer van Koophandel, door LTO en door de vereniging van bos- en natuurterreineigenaars. Zij letten in hun selectie wel even op: weet hij of zij van de hoed en de rand? Bovendien worden die mensen gevoed door hun organisaties: weet je dat dit speelt? Het viel mij elke keer op dat veel AB-leden die op die geborgde zetels zitten goed ingevoerd zijn, ook omdat ze zelf bijvoorbeeld boer zijn.’

Geldt zo’n kennisachterstand ook niet voor gemeenteraadsleden?

‘Maar in gemeenteraden heb je niet mensen die speciaal door belangengroepen op hun kwaliteit zijn geselecteerd. De verkozen AB-leden zijn erg afhankelijk van een goede partijorganisatie die hen helpt. Bij de partij Water Natuurlijk zie je soms nauwe banden met natuur-en milieuorganisaties. Die partij wordt door die groepen gevoed. Voor andere verkozen fracties is het lastiger grip op de materie te krijgen.’

Er zijn twee specifieke waterschapspartijen. Water Natuurlijk, dat door D66, GroenLinks en Volt wordt gesteund, zit in bijna alle 21 waterschappen in het dagelijks bestuur. Daarnaast is er de Algemene Waterschapspartij (AWP), die nu ook aan vijf provinciale statenverkiezingen meedoet. Waarom wil AWP ook in de provincies een speler worden?

Harmen Binnema: ‘Dat is intern een behoorlijke discussie geweest. AWP is in 2008 voortgekomen uit veel AB-leden in de toenmalige waterschappen die zeiden: wij vinden die politisering van de waterschappen een heel slecht idee. Een aantal van hen was door de PvdA of het CDA al gevraagd: je hebt ervaring in de waterschap, zou je in de komende periode één van onze partijen willen vertegenwoordigen?

Maar zij wilden niet mee in die politisering. Hun slogan was eerder ook: ‘Niet politiek, wel deskundig.’ Lang had AWP het idee: wij zijn puur een waterschaps partij. Er zaten veel mensen bij de partij die jarenlang bij een waterschap gewerkt hebben. AWP is een beetje kritisch naar Water Natuurlijk. Omdat Water Natuurlijk zo groot is, zit die partij veel in het dagelijks bestuur en vormt ze vaak een coalitie met de geborgde zetels van boeren en bedrijven. Sommige AWP’ers zeggen dan: wij vertegenwoordigen het échte groene geluid. Water Natuurlijk is in hun ogen een compromisgerichte bestuurderspartij geworden.

 Maar AWP merkt dat het lastig is jezelf een positie te geven binnen het waterschap. Alleen al vanuit een pragmatische gedachte willen ze meedoen aan de statenverkiezingen: als ze op twee stembiljetten staan, maakt dat al verschil voor hun zichtbaarheid en herkenbaarheid. Er is een nieuwe generatie binnen AWP ontstaan, die zegt: dat politieke element kun je niet prettig vinden, maar het is er nu eenmaal. Bovendien zien wij dat steeds meer vraagstukken die wij belangrijk vinden, rondom water, natuur en klimaat, ook bij de provincies gaan spelen. Het is daarom verstandig om ook in de provincies vertegenwoordigd te zijn. Ik kan me die afweging wel voorstellen.’