De zoektocht naar een omgevingsvisie

Burgers betrekken bij ruimtelijk toekomstplan

Hoe het niet moest, had Peter Commissaris nog scherp voor ogen. Voor de structuurvisie De stad van morgen, daterend van 2014, begon Alphen aan den Rijn (106.000 inwoners) aan een breed participatietraject. ‘We hadden mensen via sociale media uitgenodigd om zoveel mogelijk meningen op te halen over de toekomst van de gemeente’, blikt de programmamanager Omgevingswet terug. ‘Maar we hadden er minder goed over nagedacht wat we daar vervolgens mee konden doen. Daardoor werden we als gemeente door de enorme hoeveelheid reacties overstelpt.’

Alle burger-input belandde op één hoop, zegt Commissaris. ‘We hadden niet bedacht dat we in thema’s en categorieën moesten gaan denken.’ Daarna begon een lang proces hoe met het verzamelde materiaal kon worden omgegaan. Dat moest in het vervolg anders. Reden voor zijn gemeente om zich aan te melden voor een pilot binnen het programma Aan de slag met de Omgevingswet. ‘We zijn hier nu druk bezig met het opstellen van de gemeentelijke omgevingsvisie. Ook daarin willen we de burger een belangrijke stem geven. Maar hoe pak je dat proces op en zorg je er voor dat burgers gaandeweg niet teleurgesteld raken?’

Roadshow
Een klein jaar geleden vond de eerste expertsessie plaats in het Alphense stadhuis, onder leiding van twee externe begeleiders. Commissaris: ‘Hun advies was: probeer nou niet om burgers met een inloopbijeenkomst naar het stadhuis te trekken. Daar krijg je alleen usual suspects mee. Ga naar de mensen toe. Spreek ze thuis aan de keukentafel, zoals ook in het sociaal domein gebeurt. En probeer daar, in hun vertrouwde leefomgeving, met burgers in gesprek te gaan over de fysieke leefomgeving.’ Een speciale campagne – ‘U bent aan zet’ – moest Alphenaren over de streep trekken om zich aan te melden. De gemeente introduceerde er een speciale Maand van de Leefomgeving voor.

Zo’n zeventig Alphenaren bleken tot een keukentafelgesprek bereid. Toen moesten er nog ambtenaren worden gevonden om in die keukens aan te schuiven. Commissaris was sceptisch. ‘Ik dacht: dat wordt niks. Wie van mijn collega’s gaat dit nou doen?’ Met, zegt hij, ‘een soort van roadshow’ trok hij door het stadhuis om zijn collega’s voor de burgergesprekken te enthousiasmeren. ‘Tot mijn verrassing zagen een stuk of dertig collega’s het toch zitten. Een aantal van hen vond het best eng. Zo’n gesprek kan zomaar gaan over dingen waar je als ambtenaar geen verstand van hebt, die buiten jouw normale werkgebied vallen.’

Via een door 671 Alphenaren ingevulde enquête waren zomer 2017 de thema’s bepaald die in de gesprekken aan de orde moesten komen. ‘Vooral goede verbindingen met de omliggende steden vinden mensen hier heel belangrijk. En de ligging in het Groene Hart, dat ook groen moet blijven.’ Redelijk voorspelbare onderwerpen. ‘Wat ons echt verraste was dat een thema als duurzaamheid in de gesprekken nauwelijks werd aangestipt. Energietransitie, dat woord kenden de Alphenaren helemaal niet. Daar moeten we met onze communicatie fors op gaan inzetten. We kunnen niet volstaan met het aanbieden van subsidie voor zonnepanelen.’ De het meest door de burgers aangehaalde thema’s waren leefbaarheid en sociale cohesie.

Commissaris: ‘Niet dat de straat er beter uitziet of dat er meer woningen moet komen, nee, een beter onderling contact in de buurt. Dat heeft ons verbaasd.’ Alle opgetekende burgermeningen belandden niet meer op een grote hoop, zoals drie jaar geleden. Ze kregen nu een plek in wat binnen het gemeentehuis inmiddels De staat van Alphen’ heet. Commissaris: ‘Een soort foto van Alphen, waarop staat vermeld hoe de bewoners hun stad zien en waar ze zich zorgen over maken. Als een van de belangrijkste bouwstenen voor onze omgevingsvisie.’

Redelijke opkomst
De Fryske Marren (52.000 inwoners) begon twee jaar geleden met een ‘interne bijeenkomst’ in het gemeentehuis van Joure aan het project omgevingsvisie. ‘Maar de stemming werd al snel: we kunnen als ambtenaren en bestuurders wel bij elkaar gaan zitten, het gaat erom wat de burgers vinden’, vertelt Fiona Carpentier, projectleider planontwikkeling bij de Zuid-Friese gemeente. ‘Daarom zijn we in de herfst van 2016 naar onze inwoners toegegaan.’

In totaal vierhonderd bewoners gaven op de bijeenkomsten hun mening. ‘Een redelijke opkomst,’ vindt Carpentier, ‘gezien het toch vrij abstracte onderwerp. Als je een nieuwe weg plant, is de aanleiding duidelijker en komen mensen er sneller op af. Zo’n omgevingsvisie vraagt erom dat mensen verder vooruit kunnen kijken, ook over hun eigen achtertuin heen.’ Via onder meer filmpjes op sociale media, inschakeling van het jongerenwerk en gastlessen op middelbare scholen slaagde de gemeente erin om ook jongeren van 15 tot 35 jaar – die het in eerste instantie hadden laten afweten – bij de omgevingsvisie te betrekken.

Net als in Alphen was ook in De Fryske Marren een deel van de uitkomst conform de gemeentelijke verwachtingen. ‘Waarden als waterrijkdom en een mooi landschap werden massaal onderschreven. Dat ook jongeren die groene leefomgeving als waarde benoemden, heeft ons wel verrast. En verder vindt iedereen goede verbindingen belangrijk, fysiek én digitaal. Dat laatste speelt hier echt, want er zijn in de gemeente nog steeds blanco vlekken.’

De Fryske Marren hoopte met alle bewonersinput al in maart 2018 de omgevingsvisie te kunnen presenteren. Dat proces liep vertraging op. Niet alleen door de extra inspanningen om jongeren te bereiken, maar ook doordat de gemeente de eigen omgevingsvisie wilde afstemmen op die van de provincie en buurgemeenten.

‘We hanteren hier de Friese Aanpak’, zegt Carpentier. ‘De meerwaarde ervan is dat je per onderwerp de inhoudelijke verdieping afstemt. Je hoeft niet allemaal zelf te bedenken wat de opgaven voor het platteland zijn, daar worden gezamenlijk factsheets voor gemaakt. Wat je vervolgens daarmee doet, kan per gemeente verschillen.’

De Fryske Marren twijfelde of ze zich wel aan de provinciale aanpak moest conformeren. Carpentier: ‘Wij willen echt werken vanuit ideeën en thema’s die onze inwoners aandragen. Desnoods doe je dan maar dingen dubbel. Het is uiteindelijk nog belangrijker dat onze inwoners zich erin herkennen dan dat het allemaal in provinciaal verband goed is afgestemd.’

Digitale kaart
In Alphen kreeg de burger-input een plek in een speciaal gecreëerde foto. Ook in De Fryske Marren zullen de opgehaalde meningen van bewoners niet in een standaard beleidsnota worden verwerkt. ‘We hebben nog geen geschreven stuk’, zegt Carpentier. ‘Met het bureau dat ons begeleidt hebben we ook afgesproken dat we pas op het laatste moment gaan schrijven – als we het al gaan doen.’

Het is een proces van zoeken, vertelt ze. ‘Je zou naast de burger-input het liefst ook de 26 ruimtelijke wetten en onze 58 gelieerde beleidsstukken in de omgevingsvisie willen verwerken. Dat kan natuurlijk nooit.’ De Fryske Marren wil met digitale kaarten gaan werken. Carpentier: ‘Lange teksten lezen mensen niet. Door op de kaart te klikken kun je zien wat we in bepaalde gebieden wel of niet passend vinden. Of het een natuurgebied is of juist een plek waar we meer reuring zoeken.’ Ook Alphen worstelt met de vraag hoe de gemeentelijke nota’s over thema’s als duurzaamheid en erfgoednota een plek moet krijgen in de uiteindelijke omgevingsvisie. Zoals Commissaris zegt: ‘Hoe maak je uit alle bouwstenen die je nu verzamelt een integrale versie?’ In de pilot omgevingsvisie die de gemeente nu volgt is dat – na de burgerparticipatie – het onderwerp van de tweede serie expertsessies.

Commissaris: ‘Op papier zijn wij als gemeente een netwerkorganisatie, maar in de praktijk zijn oude afdelingen nog sterk aanwezig. Elk met hun eigen belangen. We proberen nu de wanden daartussen te slechten.’ Ook externe partners waren bij de sessies betrokken. ‘Om te kijken wat de wederzijdse verwachtingen zijn.’ Onthullend, vond Commissaris. ‘Wat weten wij als gemeente nou van het beleid van de regionale GGD? Heel weinig. Terwijl ze allerlei data over de gezondheidssituatie in de wijken bleken te hebben waar wij op kunnen inhaken met onze omgevingsvisie.’

Ook partijen als de veiligheidsregio en het Hoogheemraadschap Rijnland schoven aan. Was nog wel lastig, zegt Commissaris. ‘In hoeverre mogen ze verder kijken dan naar hetgeen waarvoor ze in het leven zijn geroepen? Dat soort organisaties opereert vaak ook nog vrij sectoraal.’ Eenmaal om tafel werden de wanden geslecht. ‘Als je waterbergingen maakt’, zegt Commissaris, ‘plan je daaromheen vaak ook meer groen.

Je zag meteen de blijdschap bij de GGD: dan konden mensen daar in de buitenlucht recreëren en hardlopen. Zo ontstonden allerlei nieuwe verbindingen en kunnen we maatschappelijke aspecten met die van de fysieke leefomgeving combineren.’ In het optimistische scenario hebben Alphen en De Fryske Marren dit najaar een eerste versie van de omgevingsvisie. De Fryske Marren wil minimaal eens in de drie jaar de inhoud herijken, zegt Carpentier. In Alphen is het de vraag of het tot een definitieve variant komt.

‘We willen de ontwikkelingen binnen de gemeente en de veranderende mening van de Alphenaren erin blijven verwerken’, zegt Commissaris. ‘Een continu proces van monitoren, in gesprek blijven. We hebben hier al gezegd: die omgevingsvisie komt nooit verder dan een voorlopige bèta-versie.’

Vijf tips voor de omgevingsvisie
Trees van der Schoot adviseert gemeenten en bestuurders over ruimtelijke kwesties en publiceert daarover. Ze geeft vijf tips vanuit haar beroepspraktijk over de omgevingsvisie.

1. Zie het als continu proces ‘Zie de omgevingsvisie niet een plan, zoals we gewend zijn, maar als een continu proces van actualisering. Dat is behalve een uitdaging ook een kostenpost. Monitoring en bijstelling heeft een prijskaartje.’

2. Denk circulair ‘Ik verwacht dat de aloude botsing economie versus ruimtelijke kwaliteiten zichtbaar wordt zodra je een integrale omgevingsvisie gaat maken. Geld en kwaliteit gaan niet altijd samen. Denk dus nu al na over wat voor soort economie je wilt stimuleren en hoe je daar op gaat sturen. Een circulaire economie is beter te combineren met allerlei ruimtelijke kwaliteiten.’

3. Maak concrete programma’s ‘Een omgevingsvisie is heel mooi, maar de daaraan gekoppelde programma’s zijn nog belangrijker. Wat gaat wie doen en op welke termijn? En wat doen we bij afwijkingsbesluiten en hoe heeft het vertegenwoordigend orgaan dan nog een positie. De tip is: neem programma’s als instrument serieus en spreek hierover een politiek proces af.’

4. Hou het beknopt ‘Veel omgevingsvisies zijn te omvangrijk. Er is vaak moeilijk uit te halen welke beleidskeuzes gedaan zijn en hoe ze geacht worden te werken en in relatie staan tot de overige instrumenten. Ook het taalgebruik is vaak niet erg toegankelijk. Lees ter inspiratie de aanpak van de provincie Flevoland (www.omgevingsvisieflevoland.nl) Een verademing.’

5. Draag de visie uit ‘Veel omgevingsvisies blijken amper bekend bij raadsleden of burgers. Investeer ook in overdrachtsmomenten, kortere lijnen, contacten tussen beleidsmedewerkers en uitvoerders/ handhavers en in communicatie over de doelstellingen van het beleid.’

Onlangs publiceerde Van der Schoot met Peter Prins, Eric Brugman, Gerwin Gabry en Liesbeth van Leijen het boek ‘Werken in de geest van de Omgevingswet. Uitgever Van Leijen Academie.