De willekeur van het principebesluit

Iemand die een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling wil realiseren, wil graag wat zekerheid van een gemeente voordat er kosten worden gemaakt voor onderzoeken, plannen maken, grondaankopen en dergelijke. Het bestemmingsplan biedt vaak geen zekerheid, want er wordt nogal eens van afgeweken. Daarom wordt vaak afgetast wat een gemeente ervan vindt met een principeverzoek. Burgemeester en wethouders beoordelen dat, zelfs als de gemeenteraad (mede) bevoegd gezag is. Maar: geeft zo’n ‘besluit’ eigenlijk wel zekerheid?

De huidige wetgeving en de Omgevingswet kennen het principebesluit als instrument niet. Taalkundig is het ‘een besluit dat alleen een principe, niet de uitvoering of toepassing betreft’. Inhoudelijk is het een mededeling en geen besluit: het college spreekt een positieve grondhouding uit ten aanzien van de ontwikkeling. Meer niet.

Een gemeente kan er later op terugkomen, want bij de rechter blijkt het vaak weinig juridische betekenis te hebben. Slechts in een enkele uitspraak slaagt een beroep op het vertrouwensbeginsel. Er moet dan een toezegging zijn. Staat er niets op papier: wat is dan de toezegging? Als er al een toezegging is, moet deze toerekenbaar zijn aan het bevoegd gezag. Kan het college daarbij de raad binden als die bevoegd gezag is? Zelden.

Als er toerekenbaarheid is, zijn er nog een paar hobbels. Mocht de initiatiefnemer het principebesluit opvatten als een welbewuste standpuntbepaling over het te nemen besluit? Niet als de gemeente een duidelijk voorbehoud heeft gemaakt dat er nog een procedure komt die tot een ander standpunt kan leiden. En dat gebeurt in de praktijk vrijwel altijd. Dan kunnen er nog andere belangen zijn die zwaarder wegen vanwege ‘goede ruimtelijke ordening’. Als je hier al bent aanbeland in de beoordeling, kan het vergoeden van schade een rol gaan spelen. Maar over welke schade heb je het dan? Conclusie: juridisch gezien biedt het principebesluit een initiatiefnemer weinig zekerheid.

Dan de praktijk. Stel je ziet als buurtbewoner een ontwikkeling niet zitten. Waarschijnlijk heb je dan wel vanaf het principebesluit te maken met een gemeente die zeer behulpzaam is om de ontwikkeling ‘erdoor te krijgen’. Initiatiefnemer en gemeente hebben op basis van het principebesluit een overeenkomst gesloten, trekken daarna gezamenlijk op en verdedigen samen het initiatief. Zie daar maar eens doorheen te breken.

‘Goede ruimtelijke ordening’ wordt bij een concreet initiatief bedacht als jouw gemeente bestemmingsplannen heeft waarvan vaak wordt afgeweken en er geen integraal beleid voor jouw buurt of omgeving is vastgesteld of als dat erg ‘hoog over’ gaat. Hoe gaat dat dan? Veel gemeenten besteden het onderzoek en het opstellen van de ruimtelijke onderbouwing uit. Aan wie? Aan de initiatiefnemer. Derden wordt verteld dat er nog participatie volgt. Wie organiseert dat? Juist: de initiatiefnemer!

Hoe? Tja, dat mag de initiatiefnemer zelf weten. Komen andere opvattingen, alternatieven en initiatieven dan ook aan bod? Waarschijnlijk niet. Wat doet de gemeente hierbij nog? Die toetst de aanvraag kritisch. Waaraan? Eh.. aan het principebesluit?! Kon jij daar wat tegen doen? Nee. Je kunt natuurlijk wel zienswijzen of een bezwaarschrift tegen het (ontwerp)besluit indienen. Wie beoordeelt die? Oh ja: de gemeente zelf. Maar… daarna kun je nog in beroep! Moet je wel van goeden huize komen, want de rechter toetst terughoudend en of je rechtsbijstandsverzekering mee wil doen…

Stel je hebt geluk en de gemeenteraad ziet het ook niet zitten, maar moet er wel over besluiten. Dan zijn de politieke rapen gaar. En politiek kan grillig zijn. Het principebesluit heeft dus een willekeurige kant. Dat is niet goed voor het vertrouwen van burgers en initiatiefnemers in de gemeente en past evenmin bij de geest van de Omgevingswet.

Mij lijkt werken met de intake- en omgevingstafel zoals voorgesteld bij de Omgevingswet beter. Met daarbij twee kanttekeningen. Als vertrekpunt zou er wel gebiedsgericht, integraal beleid moeten liggen, bijvoorbeeld een programma of speciaal voor het initiatief door de gemeenteraad vooraf geformuleerde randvoorwaarden. Iedereen weet dan wat het vertrekpunt is, zodat de reikwijdte en duur van de participatie beperkter kunnen zijn en er ook een politiek standpunt ligt. Verder is de toets bij de intaketafel niet of het wenselijk is – zoals bij het principebesluit – maar of het niet onwenselijk is. Dat is niet hetzelfde: de wenselijkheid hangt namelijk af van wat er uit de omgevingstafel (participatie) komt. Het juridische komt pas daarna: onderhandelingen over overeenkomsten en de besluitvormingsprocedure. De initiatiefnemer weet wat het draagvlak is, kan de meest efficiënte procedure aanvragen of zich terugtrekken.

Deze aanpak lijkt me beter voor de betrouwbaarheid van de gemeente. Zo werken kan overigens ook zonder Omgevingswet.