De volkshuisvesting verdient een nieuw station (2): de Herzieningswet

De praktijk en het ondoorzichtige woud van regelgeving in de volkshuisvesting vragen om een duidelijk en ondubbelzinnig wettelijk kader. De totstandkoming van de Herzieningswet doet helaas het ergste vermoeden. Hoe kon dat gebeuren?

Mijn vorige column behandelde de ontwikkelingen die tot een ingrijpende wetswijziging voor het volkshuisvestingstelsel noopten, terwijl de makementen van het wettelijk systeem steeds duidelijker werden. Pas in 2011 verscheen het concept van de Herzieningswet, dat door het indienende Kabinet was gewijzigd ten opzichte van een versie van het vorige Kabinet.

Een belangrijke aanleiding was de stroomlijning van de versnipperde regelgeving, een puur praktische exercitie, maar  het onderscheid tussen enerzijds politieke en anderzijds praktische keuzes werd eens temeer onduidelijk. Welke aanpassingen waren wetstechnisch noodzakelijk en welke politiek wenselijk? In de periode waarin het wetsvoorstel verscheen kwamen aansprekende incidenten naar buiten. Dit maakte het onderscheid nog moeilijker herkenbaar. Primair werd op de incidenten gereageerd, de stroomlijning van de regels leek naar de achtergrond gedrongen. Dat de maatschappelijke werkelijkheid niet meer overeenstemde met de wettelijke maar ondoorzichtige situatie, leek minder belangrijk dan de wens misstanden aan te pakken. De wetgever was “ver van huis”.

De nadruk lag op meer en strikter toezicht, met allerlei smaken: nadruk op intern toezicht met vergrote aansprakelijkheid voor commissarissen (oorspronkelijk wetsvoorstel) dan wel extern toezicht via een Woonautoriteit (oorspronkelijke bedoeling Balkenende IV); toezicht op volkshuisvestelijk en financieel niveau, al dan niet door middel van een ZBO die dit volledig, of gedeeltelijk voor zijn rekening neemt (diverse variaties tijdens de fasen van de Herzieningswet) of toezicht door alleen het ministerie (de wijziging met een novelle); versterking van de gemeentelijke rol (waarbij handvatten ontbraken) versterking van de rol voor huurders en accountant. Vergeten leek te worden dat goed toezicht begint met een heldere doelstelling.

Kortom veel middelen passeerden de revue, maar het doel van de volkshuisvesting in de huidige situatie waarin de positie van corporaties radicaal is gewijzigd, bleef goeddeels onderbelicht.

Dat doel hangt bepaalt het taakveld van corporaties. Dat werd wel besproken, maar vooral bezien in de context van terugkeer naar de kerntaak. Het is een goed voorbeeld van de vraag of de discussie nu uit noodzaak, of uit politieke wenselijkheid geboren is. Oorspronkelijk was het onderscheid daeb – niet-daeb een technicality, die het takenveld van corporaties als zodanig niet wijzigde. Er moest een duidelijke administratieve scheiding komen, maar “niet-daeb” werkzaamheden mochten nog zonder overheidssteun worden uitgevoerd. Gezien de incidenten werd het een politieke keuze. Het heet nu dat corporaties terug  worden geleid naar hun oorspronkelijke kerntaak. Die kerntaak geformuleerd in enkelvoud (de huidige Woningwet noemt alle 6 prestatievelden kerntaken): het bouwen en beheren van sociale huurwoningen. En verder (uiteindelijk) vooral begrensd door een inkomenstoets. De unanieme wens tot een sterkere gemeentelijke positie  werd slechts vertaald in de mate waarin het gemeentelijk beleid moest worden gerespecteerd door corporaties. De rest werd afgedaan als “gemeentelijke autonomie”.

De incidenten beïnvloedden de Herzieningswet tijdens én na de behandeling in de Tweede Kamer. De Enquêtecommissie begon een onderzoek. Het Kabinet vond het middel van de novelle. De Herzieningswet kon door de Eerste Kamer niet worden geamendeerd. Met een novelle kan het Kabinet wel ondergeschikte wijzigingen aanbrengen. Het is oorspronkelijk bedoeld voor herstel van vooral technische onvolkomenheden of tegemoetkoming aan wensen van de Eerste Kamer, zoals ik in mijn vorige column beschreef. Maar de versies met ingrijpende wijzigingen op initiatief van de regering volgende elkaar op. Zij werden zelfs ingezet in een onderhandeling over de verhuurdersheffing en ter reactie op het enquêterapport.

De totstandkoming van de Herzieningswet is verworden tot een inmiddels volstrekt niet meer te volgen proces. In de volgende column zal ik analyseren in hoeverre de Herzieningswet zoals die nu aan de Kamer wordt gepresenteerd, daar de sporen van draagt. Krijgt het volkshuisvestingsstelsel het “nieuwe station” dat het verdient, of is het toch weer een verbouwing?

Lees volgende week het vervolg op deze column

Lees hier de eerdere columns van Michael de Groot