Behoedzaam plannen

Wat te doen wanneer je als gemeente bestaand bebouwd gebied op de schop wil nemen? Kies je voor kleine stapjes, waarbij de gekozen locatie stukje bij beetje wordt ontwikkeld? Of maak je een totaalplan, waarbij de hele boel in één keer kan worden aangepakt?

 

Vaak zijn gemeenten geneigd tot het laatste, weten de onderzoekers Edwin Buitelaar en Arno Segeren van het Planbureau voor de Leefomgeving. Het gesprek gaat heen en weer tussen de twee onderzoekers en ze vullen elkaar regelmatig aan. ‘Op zichzelf is er niets tegen totaalplannen. Maar het probleem is dat bij het maken daarvan de ambities vaak steeds verder worden opgeschroefd. Voor de gemeente kan dat uiteindelijk grote financiële risico’s met zich meebrengen.’

 

Buitelaar en Segeren voorzien dat veel gemeenten als gevolg van de kredietcrisis forse financiële schade gaan oplopen doordat bouwplannen moeten worden uitgesteld. ‘Als je dan eigenaar bent van de grond, die je in sommige gevallen voor veel geld hebt aangekocht, raakt jou dat direct in de portemonnee. Zoals ze zelf altijd zeggen: de rentetikker loopt door. Zeker voor gemeenten die met verschillende projecten tegelijk bezig zijn, kan dat nogal een optelsom worden.’

 

De praktijk is volgens de onderzoekers van het Planbureau ook zonder financiële crisis al moeilijk genoeg. Bij het maken van plannen wordt de realiteit nog weleens uit het oog verloren, zo luidt de boodschap. ‘De mogelijkheden en middelen enerzijds, en doelen en ambities anderzijds, moeten met elkaar in evenwicht zijn. Als een weegschaal. Maar dat is lang niet altijd het geval.’

 

Om die reden pleiten Buitelaar en Segeren, die eerder dit jaar samen met collega-onderzoeker Pia Kronberger het rapport Stedelijke transformatie en grondeigendom publiceerden, al langer voor ‘eigendomsgevoelig plan nen’. In bestaand bebouwd gebied is het eigendom vaak sterk versnipperd. Eigendomsgrenzen moeten in de optiek van de onderzoekers leidend zijn bij de planvorming.

 

‘Je kan nu eenmaal niet altijd met een leeg vel beginnen. Je moet rekening houden met de situatie zoals die nu is en dus ook met de eigendomsverhoudingen.’ In dit verband is het van belang dat gemeenten genoeg kennis hebben van grondwaarden, grondprijzen, exploitatielasten en bouwkosten. ‘Dat inzicht is essentieel om te kunnen beoordelen of een plan haalbaar is. Verder heb je deze kennis nodig om eventueel te kunnen besluiten tot aanpassing van de plannen.’

 

Ook als gemeenten de grond niet zelf verwerven, is gedegen achtergrondkennis volgens Buitelaar en Segeren cruciaal. ‘Je moet plannen van marktpartijen kunnen wegen en beoordelen. Pas dan ben je in staat om inzichtelijk te maken of de randvoorwaarden die je stelt, aansluiten bij het ingediende plan. Je moet niet in de situatie terecht komen dat je iedereen maar op zijn blauwe ogen gelooft.’ Zeker nu gemeenten steeds vaker geneigd zijn om grondaankopen over te laten aan projectontwikkelaars, is het volgens de onderzoekers van het Planbureau zaak dat ambtenaren hun kennisniveau op peil houden.

 

‘Dat lijkt misschien een open deur, maar een deel van de kennis bij de gemeenten is verdwenen. Veel initiatieven komen tegenwoordig van ontwikkelaars enwoningcorporaties. Van oudsher hebben gemeenten altijd veel verstand van de grondmarkt gehad. Maar deze kennis kan onder druk komen te staan naarmate de ambtenaren zelf minder vaak actief betrokken zijn bij ontwikkelingen, en zich steeds meer beperken tot het toetsen van plannen van anderen. Daar moet je alert op zijn. Een realistische planning kan voorkomen dat bouwplannen met kunst- en vliegwerk worden opgepompt om financiële tekorten weg te werken. Als gemeente moet je een exploitatieplan daarom goed kunnen lezen.’

 

Uitbreiding beperken

 

De onderzoekers waarschuwen eveneens voor mogelijk negatieve consequenties van de zogeheten integrale gebiedsontwikkeling; een potentiële bouwlocatie wordt tegenwoordig dikwijls niet meer apart bekeken, maar in samenhang met de wijde omgeving. Dan is het nog belangrijker om rekening te houden met bestaande eigendomsgrenzen, zeggen zij.

 

‘Zo’n breder ruimtelijk perspectief kan zeker voordelen opleveren voor een stad of dorp. Maar als alles organisatorisch en financieel aan elkaar wordt geknoopt, zoals nu vaak gebeurt, ontstaan grote risico’s. Problemen met de grondverwerving in een deel van het gebied kunnen dan bijvoorbeeld het hele project vertragen en de financiële haalbaarheid in gevaar brengen.’

 

Het beleid van het kabinet is er op gericht om het aantal stads- en dorpsuitbreidingen te beperken. Bestaande bedrijventerreinen moeten worden geherstructureerd, en 40 procent van alle nieuwe woningen moet worden gerealiseerd binnen bestaand bebouwd gebied. Dit betekent dat voor gemeenten een nieuwe financiële werkelijkheid ontstaat. Waar nieuwe woonwijken en bedrijventerreinen vroeger bijna per definitie werden aangelegd op agrarische grond (‘uitleglocaties’), moet tegenwoordig ook nadrukkelijk worden gezocht naar geschikte bouwplekken binnen de bebouwde kom. Bouwen op goedkope landbouwgrond levert doorgaans veel geld op, plannen die worden ontwikkeld in bestaand bebouwd gebied kosten vaak alleen maar geld.

 

Mede door het kabinetsbeleid is het belang van ‘eigendomsgevoelig plannen’ volgens Buitelaar en Segeren groter dan ooit. In reactie op hun onderzoeksrapport, werd dit uitgangspunt onlangs onderschreven door minister Jacqueline Cramer (Vrom, PvdA) en haar inmiddels opgestapte collega Ella Vogelaar (Wonen, Werken en Integratie, PvdA).

 

Nieuwe wet

 

In tegenstelling tot verscheidene andere deskundigen, menen Buitelaar en Segeren dat gemeenten ook bij ingewikkelde eigendomsverhoudingen voldoende instrumenten in handen hebben om succesvol plannen te kunnen ontwikkelen voor bestaand bebouwd gebied. De vrees dat de ruimtelijke ordening onbetaalbaar wordt, zoals begin oktober in Binnenlands Bestuur (nr. 40) verwoord door Erwin van der Krabben, universitair hoofddocent planologie aan de Radboud Universiteit Nijmegen, en Jacques van Dinteren, hoogleraar economische geografie aan de Rijksuniversiteit Groningen en productmanager bij adviesbureau Royal Haskoning, is volgens hen reëel. Maar het antwoord op dit probleem moet naar hun mening niet worden gezocht in een nieuw juridisch instrument.

 

Van Dinteren en Van der Krabben pleiten voor een Wet stedelijke herverkaveling. ‘Het gaat dan om een systeem’, zo stelde Van der Krabben toen, ‘dat vergelijkbaar is met de agrarische ruilverkaveling. Als de gemeente een gebied aanwijst als herverkavelingsgebied, zijn alle eigenaren verplicht hun eigendom in te brengen tegen de huidige waarde. De winst wordt uiteindelijk gedeeld. Doordat eigendom wordt ingebracht tegen de huidige waarde in plaats van de toekomstige waarde, krijg je een veel gunstiger exploitatieresultaat.’

 

Edwin Buitelaar en Arno Segeren denken er anders over. Met de Wet voorkeursrecht gemeenten, de mogelijkheid tot onteigening én de nieuwe Grondexploitatiewet zijn gemeentebesturen volgens hen voldoende toegerust om ontwikkelingen de gewenste kant op te sturen.

 

Maar die onbetaalbare ruimtelijke ordening dan? ‘Als je kijkt naar bestaande bouw, is er vaak niet veel verschil tussen de huidige grondwaarde en de waarde in de toekomstige situatie’, stellen de onderzoekers. ‘Om zo’n locatie geschikt te maken voor nieuwbouw, moet je allerlei kosten maken. Denk aan sloopkosten en het saneren van bodemverontreiniging.’

 

‘Gaat het om ondernemers die je moet uitkopen, dan moet je die een nieuwe locatie aanbieden of – in het geval van bedrijfsbeëindiging – schadeloos stellen. Dergelijke kosten kan je in de meeste gevallen niet terugverdienen met een nieuw plan. Daarom hebben wij grote twijfels bij de suggestie dat je met een Wet stedelijke herverkaveling de financiële problemen kunt oplossen.’

 

En zo komen Buitelaar en Segeren weer uit bij hun pleidooi om rekening te houden met bestaande eigendomsverhoudingen, en om ‘het stapelen van ambities’ achterwege te laten. ‘Een dorp of stad kan zich veel beter op organische wijze ontwikkelen. Als je één rotte kies hebt, neem je toch ook niet meteen een kunstgebit? Binnenstedelijk bouwen is volgens ons goed te vergelijken met patchwork. Of met een breiwerkje. Doe het stap voor stap en neem de tijd, zou ons advies zijn. Dat is niet alleen verstandig om financiële redenen. Op die manier voorkom je ook dat je een gebied als het ware opblaast. Dat is prettig voor de huidige inwoners, maar ook voor komende generaties. Zo’n ingreep in stad of dorp is over tientallen jaren immers nog steeds zichtbaar.’

 

Woningproductie stort in door kredietcrisis

 

Veel gemeenten zinnen op maatregelen om de effecten van de kredietcrisis het hoofd te bieden en hun bouwprogramma’s overeind te houden. Er zijn vooral zorgen over de woningbouw. Het kabinet gaat er vanuit dat per jaar 80.000 tot 100.000 nieuwe woningen worden gebouwd. Voorzitter Peter Noordanus van Neprom (Vereniging Nederlandse Project Ontwikkeling Maatschappijen) voorziet echter een halvering van de woningbouwproductie. Ook voorzitter Elco Brinkman van Bouwend Nederland voorspelt dat volgend jaar niet meer dan ‘rond de 50.0000’ nieuwe huizen zullen worden gebouwd. De vereniging van bouw- en infrabedrijven krijgt ‘dagelijks en in toenemende mate’ signalen van haar leden over ‘de snel slinkende werkvoorraad en afnemende personeelsbehoefte’.

 

De behoefte aan nieuwe huizen blijft intussen onverminderd groot. Noord- Brabant becijferde onlangs dat de komende tien jaar alleen al in deze provincie 100.000 nieuwe woningen nodig zijn. Dit staat in schril contrast met de bevolkingsgroei in de zuidelijke provincie, want die blijft beperkt tot een toename van 80.000 inwoners in 2030. Maar het aantal huishoudens neemt fors toe en bestaande woningtekorten moeten worden weggewerkt, zo deelde gedeputeerde Paul Rüpp (Ruimtelijke Ontwikkeling, CDA) medio november mee.

 

De gemeente Groningen is in gesprek met de vijf corporaties in de stad om te bezien hoe bestaande bouwplannen, vastgelegd in het Nieuw Lokaal Akkoord, kunnen worden gehandhaafd. De afspraak is dat betrokken partijen zullen ‘doorgaan met investeren in betere huur- en koopwoningen en investeren in energiebesparing en duurzaamheid’. Wel wordt met een schuin oog naar de rijksoverheid gekeken. Gehoopt wordt op financiële steun, ‘bijvoorbeeld in de vorm van belastingfaciliteiten op investeringen in de wijken’.

 

Het stadsbestuur van Rotterdam heeft samenwerking gezocht met veertig bouwbedrijven, projectontwikkelaars, banken en corporaties. Wethouder Hamit Karakus (Wonen en Ruimtelijke Ordening, PvdA) heeft aangekondigd dat de starterslening wordt verruimd. Corporaties en beleggers nemen niet verkochte woningen tijdelijk in verhuur, zodat eerder met de bouw van projecten kan worden begonnen.

 

Amsterdam heeft meegedeeld de grondprijzen voorlopig te bevriezen. Dit moet een gunstig effect hebben op de vastgoedmarkt. Wethouder Maarten van Poelgeest (Ruimtelijke Ordening en Grondzaken, GroenLinks) spreekt van ‘een adempauze’ en wil de situatie over drie maanden opnieuw bekijken.