Alle ballen op de kleine gemeenten

Een paar jaar lang combineerde Nicole Groen (53) haar baan als ambtenaar bij de directie ruimte en duurzaamheid  van de gemeente Amsterdam met een lidmaatschap van de raad in Landsmeer (12.000 inwoners).  ‘Het waren twee parallelle werelden’, blikt Groen terug. In de hoofdstad zat ze overdag tussen visionaire knappe koppen die de toekomst van Amsterdam na een succesvol participatietraject lieten landen in de omgevingsvisie. En ’s avonds? ‘Dan ervoer ik in Landsmeer wat een worsteling de Omgevingswet is. Dan heb je te maken met een sterk verdeelde raad en anderhalve ambtenaar die voor de wet is vrijgemaakt.’

Masterpiece

Ze besloot haar masterpiece aan de MBA-opleiding van Nyenrode aan de opgave te wijden van kleine gemeenten (tot 40.000 inwoners). Groen wilde de voorwaarden in kaart brengen die het integraal denken er kunnen stimuleren. En daarnaast aan raadsleden, gemeentesecretarissen en programmamanagers een zo concreet mogelijk handelingsperspectief bieden. Ook in kleine gemeenten moet het immers komen tot breed gedragen omgevingsvisies. Het resultaat verscheen recent onder de titel Integraal is een werkwoord. ‘Er zijn veel mooie theoretische studies over de Omgevingswet tot stand gekomen’, verklaart ze. ‘Ik wilde weten wat er in de praktijk gebeurt.’

Halve evangelist

Groen werd daarbij geholpen door haar eigen ervaring. Bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) werkte ze een jaar of vijf geleden aan het programma invoering Omgevingswet. ‘Ik was zelf ook een halve evangelist’, blikt ze terug. ‘Ik dacht dat het met de Omgevingswet allemaal eenvoudiger en beter zou worden. En dan kom je als raadslid in de praktijk van een kleine gemeente terecht en ontdek je: hoe moeten we dit in godsnaam allemaal gaan doen?’

Eigen aanpak

Een eenduidig antwoord op die vraag, zo maakt haar onderzoek duidelijk, is er niet. ‘Elke kleine gemeente hanteert een eigen aanpak. Die varieert van: we proberen er bestuurlijk en politiek zo min mogelijk mee bezig te zijn tot gemeenten die er vol voor willen gaan. Het hangt sterk af van de lokale situatie. Wat is de cultuur? Hoe zit de gemeenteraad in het proces?’

Niet op maat

Gemeenten hoefden niet allemaal het wiel uit te vinden en konden rekenen op ondersteuning door de VNG. Maar die was algemeen van aard en niet op de maat van de gemeente toegesneden. ‘Het beleid in mijn VNG-tijd was dat we al die individuele gemeenten niet achter de voordeur gingen helpen. Dat moesten ze zelf maar uitzoeken. Daarover zijn in die tijd irreële inschattingen gemaakt. Een kleine gemeente is iets totaal anders dan een middelgrote of een grote. Die VNG-aanpak schoot zijn doel voorbij en sloot niet aan op de praktijk.’

Achter de voordeur

De VNG had kleine gemeenten kunnen helpen door, zegt Groen, ‘veel meer achter hun voordeur te komen. Er zitten bij de VNG slimme juristen die hun kennis prima kunnen uitdragen. Op een gegeven moment heeft de VNG de aanpak ook veranderd en zijn ze met ambassadeurs gaan werken: mensen die het land in gingen. Maar die komen een keer langs, houden een verhandeling voor ambtenaren en gemeenteraad – en daar blijft het bij. Ambtenaren en raadsleden worden geleefd door de waan van de dag. Ze denken: jeetje, wat een knap verhaal, maar ik moet nu weer andere dingen doen. Er zou veel meer aandacht moeten komen voor hoe het integraal denken in kleine gemeenten beter beklijft.’

Verbinding

Waarom dat zo moeilijk lukt? ‘Het gaat bij integraal werken om de verbinding tussen overheden en tussen mensen. Dat kost nu eenmaal veel tijd, aandacht en energie. Het staat daarmee haaks op het credo van de Omgevingswet van eenvoudig en sneller. Want dat wordt het in eerste instantie zeker niet. De wet is verkeerd geprofileerd.’

Mooi verhaal

Ja, beaamt Groen, je zult als VNG weinig steun krijgen als je zegt: het wordt voor gemeenten moeilijker en slechter. ‘Je kunt dan beter zeggen: het wordt anders. Zet in op de verbinding die de Omgevingswet brengt en bouw daar een mooi verhaal omheen. Dan zet je gemeenten niet op het verkeerde been. En ook burgers niet. Want voor hen wordt het voorlopig ook niet beter en eenvoudiger. Participatietrajecten zijn complex en duren lang. Daarbij zie je vaak dat gemeenten halverwege zo’n traject stoppen met communiceren. Dan zijn ambtenaren volop bezig met het verwerken van de uitkomsten van participatie, maar horen de raad en burger lange tijd niks meer. Dat doet iets met het vertrouwen in het lokaal bestuur.’

Meer bewustzijn

Niet dat Groen als vroegere Omgevingswet-evangelist nu van haar geloof is gevallen. ‘Ik steun de uitgangspunten van de wet en geloof echt dat dit de weg is, gezien de complexiteit en onderlinge afhankelijkheid van de ruimtelijke opgaven. Maar ik denk wel: alle ballen moeten nu op de kleine gemeenten. Er dient in Den Haag veel meer bewustzijn te komen dat kleine gemeenten moeten worden ondersteund. Nu werken die noodgedwongen vaak met ingehuurde adviseurs. Prima, maar die komen, en gaan weer weg. Zo kom je niet toe aan het structureel inbedden van een cultuur van integraal denken en doen. Dat moet veel bewuster worden aangepakt.’

Grote gemeenten kunnen de kleinere helpen. Daar zit kwaliteit en capaciteit. Zorg dat je voor elkaar beschikbaar bent en tijd vrij maakt.’ Er resteren minder dan elf maanden tot de invoering. De tijd dringt, inmiddels. Groen, nuchter: ‘De tijd dringt al een paar jaar. Op een gegeven moment wordt dat een holle frase. Kleine gemeenten moeten nu hun ambitieniveau kiezen: gaan we voor de zes of de acht? Er komen heel veel vragen op ze af. Je kunt daar nooit allemaal aan voldoen, maar je moet toch je eigen legitimiteit overeind zien te houden. Dat is het dagelijkse dilemma dat in kleine gemeenten speelt.’