Gemeenten halen vaker hun gelijk

Al geruime tijd wordt geprobeerd onnodige procedures tussen de overheid en burgers terug te dringen. Toenmalig minister Dekker zegde in 2019 toe, jaarlijks een top 10 te publiceren van overheidsinstanties die onnodig vaak en lang procederen met burgers. Dat zou ze leren.

Het procedeergedrag van veel overheidsorganen liep in de ogen van VVD-Tweede Kamerlid Jeroen van Wijngaarde in 2019 de spuigaten uit. Hij vroeg om een top 10 van overheden die burgers het meest juridisch achter de broek zaten. Het betrof niet alleen ‘grote spelers’ als de IND en de UWV, maar ook een aantal gemeenten. Ook minister Dekker voor Rechtsbescherming wilde het aantal rechtszaken terugdringen, omdat in zijn ogen conflicten soms beter zonder tussenkomst van de rechter zouden kunnen worden opgelost, wat kosten bespaart en zorgt voor een lagere werkdruk. Hij stelde een ‘gezaghebbend aanjager’ aan om dergelijk procesgedrag te ontmoedigen.

De topambtenaar van de Algemene Bestuursdienst gaf echter vrij snel na zijn aantreden ‘op basis van een persoonlijke afweging’ zijn opdracht terug, waarna een nieuwe aanjager aan de slag ging bij het programma Burgergerichte Overheid. De opdracht: een verbeterde dienstverlening bij de uitvoeringsorganisaties en gemeenten die het hoogste aantal procedures met zogeheten toevoegingen hebben. En verder zou ze in kaart brengen welke wet- en regelgeving bij overheidsorganen voor de meeste juridisering zorgt.

Zover Jeroen van Wijngaarden weet, is de door Dekker beloofde wachtlijst er niet gekomen. Het is echter zijn portefeuille niet meer, en hij verwijst door naar zijn collega-partijgenoot Ulysse Ellian. Ook die zegt er desgevraagd onbekend mee te zijn, ‘hetgeen betekent dat die ranglijst er nooit gekomen is. Vermoed ik.’ Dat vermoeden is volgens het ministerie gegrond. De enige cijfers die bestaan over procedures tussen burger en overheid, zijn volgens een woordvoerder cijfers van de Raad voor Rechtsbijstand. Die geven inzicht in aantallen zaken met gesubsidieerde rechtsbijstand (met een toevoeging, zoals dat in jargon heet). ‘Deze cijfers geven niet aan of sprake is van onnodige of onnodig lange procedures. Daarom is er ook geen top 10 van onnodig procederende bestuursorganen’, aldus de woordvoerder.

Woz-procedures

Een door het ministerie opgestelde top 10 mag er dan niet zijn gekomen, er is sinds kort wel een soortgelijk overzicht samengesteld door de Raad voor de rechtspraak. Uit een in januari verschenen rapport – Bestuurszaken vermeden – wordt duidelijk welke bestuursorganen als verweerder het meest zijn betrokken in bestuurszaken. Onderzoekers namen daarbij de periode 2010- 2020 onder de loep. De IND voert de ranglijst aan. Het aantal bestuurszaken tegen gemeenten doet daar met 32 procent van de zaken overigens nauwelijks voor onder. Op de plaatsen drie en vier staan de Belastingdienst en het UWV met respectievelijk 13 en 8 procent van het totale aantal zaken.

Het grootste aantal bestuurszaken met een gemeente als verweerder houdt verband met belastingen, met name omtrent de Wet onroerende zaken (Woz). Na een stijging vanaf 2010 en een piek in 2016 is er daarna van een sterke daling sprake. In 2018 ligt het aantal zaken op dit gebied 26 procent onder het niveau van 2010. Ook het aantal zaken rond parkeerbelasting en de overige belastingzaken daalde (-8 respectievelijk -18 procent).

Het aantal zaken rond bijstand en werk steeg tot 2014 en daalde daarna tot ongeveer op het niveau van 2010. Het aantal zaken op het gebied van vergunningen, subsidies en handhaving daalde tot 2013 sterk en bleef daarna stabiel. Het aantal zaken op het gebied van zorg, met name Wmo is relatief klein, maar kende een piek in 2015 en lag in 2018 nog altijd ongeveer de helft hoger dan in 2010. In de onderzochte periode van tien jaar valt een daling van zaken met de gemeente als verweerder te constateren van 19 procent. Die daling hangt volgens de Raad voor de rechtspraak deels samen met de economische groei vanaf 2013, waardoor het aantal bijstandsuitkeringen omlaag ging.

Ook de groep zaken in verband met handhaving laat een gestage daling zien, met in totaal circa 20 procent. Wat mogelijkerwijs volgens de onderzoekers meespeelt, is een verminderde inzet van gemeenten op het terrein van handhaving, ‘een activiteit die sterk afhankelijk is van de daaraan bestede capaciteit.’ Het aantal zorgzaken tegen gemeenten steeg wel onder invloed van de vergrijzing en de decentralisatie van de Wmo naar gemeenten. Maar relatief gezien gaat het daarbij nog steeds om een gering aantal zaken.

Bakzeil halen

Interessant is het te kijken naar het aandeel van zaken waarin de gemeente door de rechter in het ongelijk wordt gesteld en de verschillen daarbij tussen gemeenten. Over de hele linie is duidelijk sprake van een daling van de gevallen waarin de gemeente bakzeil moet halen. Op het totaal aantal inhoudelijke uitspraken van de rechter daalde het aandeel gegrond verklaarde zaken, op de totale uitstroom van zaken, van 20 procent in 2012 naar 14 procent in 2020.

Bij belastingzaken treedt de sterkste daling op van aantal gegrond verklaarde zaken. Lag het rond 2012 nog rond de 20 procent, in 2020 is dat min of meer gehalveerd. Ook bij zaken rond bijstand en werk is het percentage gegrondverklaringen in die tien jaar gedaald, terwijl het bij zaken rond vergunningen, subsidies en handhaving min of meer stabiel bleef. Alleen bij zaken op het gebied van zorg zien de onderzoekers een hoger niveau aan het eind van de periode. Dat hangt waarschijnlijk samen met de invoering van de Wmo2015, met een grotere rol voor gemeenten dan bij de eerdere Wmo.

Het percentage gegrond verklaarde belastingzaken loopt op bij kleinere gemeenten. Waar de grootste vier gemeenten ongeveer 10 procent gegrond wordt verklaard , is dat bij de gemeenten met minder dan 50.000 inwoners gemiddeld in de periode 2012-2018 bijna het dubbele. Bij de groep zaken omtrent vergunningen, subsidies en handhaving (de zogeheten ex-AROB-zaken) lopen de afdoeningsprofielen voor de verschillende grootteklassen van gemeenten veel minder uiteen, maar ook daar worden de kleinere gemeenten het vaakst in het ongelijk gesteld. Bij zaken op het gebied van zorg zijn de verschillen veel duidelijker. Het percentage gegrondverklaringen is met 30 het hoogst bij kleine gemeenten. Bij de vier grootste gemeenten is dat maar de helft.

Star

Al met al daalde het aandeel van de zaken waarin de gemeente in het ongelijk wordt gesteld duidelijk in de onderzochte periode. Gemeenten lijken dus volgens de onderzoekers in hun inhoudelijke opstelling in 2020 beter te anticiperen op het oordeel van de bestuursrechter, oftewel adaptiever te zijn, dan in 2012 nog het geval was. ‘In die zin zijn gemeenten dan dus responsiever geworden’, concluderen ze.

Maar ze wijzen wel op het verschil tussen kleine en grote gemeenten en daarmee ‘sterk’ samenhangend de grootte van het gemeentelijk ambtelijk apparaat. Ze halen een andere studie aan uit 2020 waarin rechters werden ondervraagd over beroepen op WOZ-gebied. Ook zij namen verschillen tussen gemeenten waar. Er zou bij gemeenten ruimte zijn voor verbetering van de juridische kwaliteit. Ook spreken zij over enkele ‘starre’ gemeenten, ‘die een houding aannemen alsof zij de waarheid in pacht hebben, waardoor een zaak tot een beroep komt, terwijl dit door schikking of een heroverweging in de beslissing op bezwaar voorkomen had kunnen worden’.