Kritischer houding leidt tot menselijker maat

Niet eens met de afwijzing van een vergunningaanvraag voor een dakkapel? Verzetten tegen de komst van een zonnepanelenpark in de buurt? De gang naar de bestuursrechter is zo gemaakt. Griffierechten zijn relatief laag, een advocaat inhuren is niet verplicht, een bezwaarschrift is vormvrij. Klagen dat die dakkapel wordt afgewezen is zo gepiept. Maar dat is de papieren werkelijkheid.

Diepe zakken

Een laagdrempelige rechtsgang zegt namelijk niets over de kansen die burgers maken als ze tegenover een bestuursorgaan voor de rechter staan. Dan blijkt dat overheden diepe zakken hebben: zij nemen wél een advocaat in de arm en procederen door tot de hoogste instantie. Neem de huisadvocaat van de rijksoverheid. In 2021 dankte advocatenkantoor Pels Rijcken 76 procent van zijn omzet aan ministeries en andere overheidsinstellingen. In dat jaar had de landsadvocaat een jaaromzet van 59 miljoen. Daarvan was 45 miljoen euro afkomstig van de overheid.

Politieke drijfveer

Een van de advocaten die regelmatig burgers en bedrijven bijstaan in geschillen met veelal lokale overheden, is Thijs Zusterzeel, verbonden aan advocatenkantoor Aben & Slag Advocaten (Weert). Ja, de burger heeft het moeilijk, zegt hij. En niet omdat veel overheidsbesluiten overeind blijft. ‘Het zou raar zijn als dat niet zo was. Dan zou de overheid iets niet goed doen.’ Maar achter die besluiten zit vaak een politieke drijfveer: de windmolens moeten er komen, het bestemmingsplan kan echt niet anders. ‘Burgers worden in dat proces wel eens vergeten. Het lijkt er dan op dat plannen koste wat kost moeten worden gerealiseerd, waarbij, indien nodig, wordt geprocedeerd tot aan de hoogste rechters. Geld speelt voor overheden dan geen rol.’

Slager keurt eigen vlees

Dat de burger slecht wordt gehoord, ziet Zusterzeel al in de inspraakprocedure. Pas als er een besluit ligt, kan de burger in bezwaar komen of een zienswijze indienen. ‘Dat processtuk wordt beoordeeld door het bestuursorgaan zelf. Feitelijk keurt de slager dan zijn eigen vlees. Bij de heroverweging komt het echter maar zelden voor dat de overheid een ander besluit neemt. In nagenoeg alle gevallen weet je dan ook dat de burger het op dat moment niet gaat redden. Maar je moet eerst door die fase heen, anders kun je niet in beroep bij de rechtbank of (rechtstreeks) bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Daar maak je veel meer kans, maar dan ben je op zijn minst een jaar verder en heel wat euro’s lichter.’

Goed oplossing vinden

Juist in de voorfase zouden partijen moeten bekijken hoe, met inachtneming van ieders belangen, een goede oplossing kan worden gevonden, zegt Zusterzeel. ‘We bouwen iets verder van de erfgrens, we realiseren de plannen iets anders. Maar overheden zijn daartoe meestal niet genegen. De overheid schuwt procedures niet.’

Burger heeft nakijken

Dat verhaal is voor Casper Dekker, bestuursrechtadvocaat bij Ten Holter Noordam Advocaten (Rotterdam), heel herkenbaar. Hij staat vaker overheden bij dan marktpartijen. Ook hij haalt de slager-metafoor aan, maar wijst ook op onafhankelijke bezwaarschriftencommissie. ‘Maar of het via die weg gebeurt of ambtelijk, het duurt altijd lang en een bestuursorgaan kan dat advies gewoon terzijde schuiven. Dat geeft toch het gevoel dat de overheid blijft doen wat ie al van plan was en dat de burger het nakijken heeft.’

Pro forma-bezwaar

Maar er komen voorstellen om dit te veranderen. Zo opperde de president van de Centrale Raad van Beroep om het ‘pro forma-bezwaar’ in de wet te verankeren. Dekker: ‘Juristen weten: als ik twee dagen voor het einde van de bezwaartermijn – die zes weken duurt – een briefje stuur dat de cliënt het niet eens is met het besluit, dan kun je vier weken extra krijgen. Zo ga je ‘pro forma’ in bezwaar. In die extra tijd kunnen wij de cliënt beter adviseren. Burgers weten doorgaans niet dat dit kan. Daarom het voorstel: neem in de wet op dat die mogelijkheid bestaat.’

Goede procesorde

Ook hoorzittingen bieden volgens Dekker meer mogelijkheden dan burgers zich realiseren. ‘In de beroepsfase, dus bij de rechtbank, geldt de ‘goede procesorde’. Tot tien dagen voor de zitting kun je nog nadere stukken indienen. In de bezwaarfase kun je tot en met de hoorzitting nieuwe gronden aandragen. Je bezwaarschrift hoeft dus niet compleet te zijn, terwijl burgers dat wel denken. Je kunt zelfs na de hoorzitting met nieuwe voorstellen komen, zolang het advies er nog niet ligt en de beslissing op bezwaar nog niet is genomen. Dat zijn kansen voor burgers. De overheid mag daar best meer ruchtbaarheid aan geven.’

Heel laat inleveren

Maar overheden kennen die trucs ook. ‘Bestuursorganen dienen hun verweerschrift vaak heel laat in, ook uit strategische overwegingen. Dat kan burgers overvallen, zeker als zij zonder advocaat procederen. Zo’n verweerschrift is vaak uitgebreid, tien, twintig A4-tjes, met bijlagen. Dan krijg je als burger enkele dagen voor de zitting – of zelf vlak voor de zitting – een heel pakket papier. Daar mag best een sanctie op staan. Het is echter lastig om zo’n verweerschrift buiten beschouwing te laten want het geschil moet wel worden beslecht. Zittingen verzetten is door de drukte bij de rechtelijke macht bijna niet mogelijk.’

Meer menselijke maat

‘De burger verliest het altijd van de overheid’ – hoogleraar bestuursrecht Kars de Graaf (Rijksuniversiteit Groningen) kent deze provocerende uitspraak van de in januari dit jaar overleden hoogleraar bestuursrecht Twan Tak maar al te goed. Maar klopt het? Begin 2022 is de hoogste bestuursrechter overgegaan tot het indringender toetsen van besluiten: zijn die wel geschikt om het doel te bereiken, is de maatregel noodzakelijk en ook evenwichtig? ‘Die kritische houding tegenover de overheid moet leiden tot een meer menselijke maat.’

Coulanter en burgervriendelijker

In de praktijk is dat ook zichtbaar, constateert De Graaf. Over de hele linie zijn bestuursrechters minder streng en formalistisch. Dat zie je, zegt De Graaf, op meerdere terreinen: termijnoverschrijding in de bezwaarprocedure, de mogelijkheid iets nieuws aan te voeren in hoger beroep, de gelegenheid om nieuw bewijs aan te dragen, mogelijkheid om eerdere besluiten te laten herzien, dat bestuursorganen kunnen afwijken van beleidsregels – op al die punten heeft bestuursrechter een versoepeling ingezet. ‘Je ziet dat de bestuursrechter coulanter en burgervriendelijker is geworden. Of dat ver genoeg gaat, is natuurlijk de vraag.’

Lees het volledige artikel in Binnenlands Bestuur nr. 9 van deze week.