Woo en semipublieke instellingen: hoe open moet onderwijs en zorg zijn?

De Wet open overheid (Woo) heeft als doel overheidsinformatie toegankelijker te maken. Maar hoe zit dat met semipublieke instellingen, zoals universiteiten, hogescholen en ziekenhuizen? Sommige organisaties stellen dat de Woo niet op hen van toepassing is. De Vrije Universiteit Amsterdam en het Amsterdam UMC vermelden op hun websites expliciet dat zij niet onder de Woo vallen. Maar is het wel zo zwart-wit?

Uit onze analyse van de Woo en relevante jurisprudentie blijkt dat de werkelijkheid genuanceerder ligt. Niet alle instellingen vallen eenduidig binnen of buiten de Woo; dit hangt af van hun rechtsvorm, financiering en de mate waarin zij openbaar gezag uitoefenen. In dit artikel lichten we toe wanneer een instelling onder de Woo valt en wat dit betekent voor de praktijk.

Wanneer valt een instelling onder de Woo?

De Woo is van toepassing op bestuursorganen, zoals gedefinieerd in artikel 1:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit omvat:

• Publiekrechtelijke rechtspersonen
  (zogenaamde a-organen), zoals ministeries en openbare universiteiten.
• Semipublieke instellingen met een vorm van openbaar gezag
  (b-organen), zoals zorginstellingen die overheidstaken uitvoeren.

Vooral bij semipublieke instellingen is de situatie minder zwart-wit. Hier wordt gekeken naar:

• De mate waarin de instelling overheidstaken uitvoert;
• Of de instelling beslissingen neemt met publieksrechtelijke gevolgen;
• Of er sprake is van substantiële overheidsfinanciering en publieke verantwoording.

Onze analyse van jurisprudentie laat zien dat deze criteria in de praktijk tot verschillende uitkomsten leiden, afhankelijk van de specifieke situatie van de instelling.

Onderwijsinstellingen: openbare en bijzondere universiteiten

• Openbare universiteiten
  (zoals Rijksuniversiteit Groningen) vallen zonder twijfel onder de Woo, omdat zij op grond van publiekrecht zijn ingesteld.
• Bijzondere universiteiten en hogescholen
  (zoals de Vrije Universiteit of een particuliere hogeschool) hebben een privaatrechtelijke grondslag. Zij vallen alleen onder de Woo wanneer zij openbaar gezag uitoefenen. Dat gebeurt alleen bij het afgeven van diploma’s.

Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State blijkt dat een bijzondere universiteit of hogeschool alleen als bestuursorgaan wordt aangemerkt bij de beslissing om een getuigschrift af te geven. Dit is een van de weinige gevallen waarin een bijzondere onderwijsinstelling onder de Woo valt.

Praktische implicatie: Een Woo-verzoek bij een bijzondere universiteit kan alleen gaan over informatie die samenhangt met deze specifieke bevoegdheid, niet op andere interne documenten.

Zorginstellingen: academische ziekenhuizen en geestelijke gezondheidszorg-instellingen (GGZ)

• Academische ziekenhuizen
  (zoals het Amsterdam UMC) vallen onder de Woo, omdat zij een publiekrechtelijke status hebben.
• Private ziekenhuizen en GGZ-instellingen
  vallen in principe niet onder de Woo, tenzij zij een overheidstaak uitvoeren.

Onze analyse van rechtspraak laat zien dat private ziekenhuizen in sommige gevallen als b-orgaan worden aangemerkt. Dit hangt af van de mate waarin zij overheidstaken uitvoeren en beslissingen nemen met publiekrechtelijke gevolgen.
Zo oordeelde Rechtbank Den Haag in 2022 dat een private zorgaanbieder als b-orgaan moest worden gezien bij het toekennen van een zorgbonus. Dit betekende dat bepaalde documenten onder de Woo vielen, maar niet de volledige interne administratie van het ziekenhuis.

GGZ-instellingen en de Wet maatschappelijke ondersteuning

Tijdens ons onderzoek naar de toepasbaarheid van de Woo op GGZ-instellingen hebben wij ons specifiek gericht op de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Binnen de Wmo zijn er twee soorten voorzieningen: de algemene voorziening en de maatwerkvoorziening. De beslissingen over doorverwijzingen naar GGZ-instellingen op basis van de Wmo worden genomen door het college van burgemeester en wethouders.

Dit betekent dat Woo-verzoeken over deze beslissingen bij de gemeente thuishoren, niet bij de GGZ-instellingen zelf. Wanneer GGZ-instellingen zorg verlenen op basis van andere wetgeving, moet worden vastgesteld welk orgaan bevoegd is geweest om de beslissing over de zorg te nemen. In veel gevallen is dit het overheidsorgaan geweest, zoals de gemeente of het zorgkantoor.

Praktische implicatie: Overheidsbesluiten over zorgverlening (zoals indicatiestellingen) vallen onder de Woo, maar de zorginstellingen zelf vaak niet.

Wat betekent dit in de praktijk?

Voor beleidsmakers en juristen binnen onderwijs en zorg betekent dit dat:

• Een Woo-verzoek niet altijd af te doen is met een simpele ‘ja’ of ‘nee’
  Instellingen moeten per verzoek bepalen of en in hoeverre zij verplicht zijn tot openbaarmaking.
• Heldere dossiervorming essentieel blijft
  Als een instelling bepaalde taken uitvoert die onder de Woo vallen, moeten die documenten goed gestructureerd en toegankelijk zijn.
• Goede communicatie met Woo-verzoeker belangrijk blijft
  Door duidelijk uit te leggen welke informatie wel of niet openbaar is, worden misverstanden en juridische procedures voorkomen.

Conclusie: geen zwart-witte grenzen

Uit ons onderzoek blijkt dat de stelling dat de Woo niet van toepassing is op universiteiten, academische ziekenhuizen en GGZ-instellingen te kort door de bocht is. De exacte reikwijdte hangt af van juridische nuances die per instelling verschillen.

Openbare universiteiten en academische ziekenhuizen vallen ondubbelzinnig onder de wet. Bijzondere universiteiten, hogescholen en private ziekenhuizen kunnen – afhankelijk van hun taken en bevoegdheden – gedeeltelijk onder de Woo vallen. Voor instellingen is het belangrijk om Woo-verzoeken zorgvuldig te analyseren en transparantie te waarborgen binnen de juiste juridische kaders.

Hoe verder?

Het interpreteren van de Woo bij semipublieke instellingen blijft complex. Instellingen doen er goed aan om intern de reikwijdte van de Woo helder te krijgen en procedures hierop af te stemmen.