‘Besluitloos besturen’ onder vuur

Gemeenten nemen minder besluiten, ook binnen het sociaal domein. Dat is informeler en heeft positieve kanten. Maar dit ‘besluitloos besturen’ kan tevens leiden tot een onduidelijke rechtspositie van inwoners. Bij een gebrek aan gemeentebesluiten kunnen inwoners zich alleen nog wenden tot de civiele rechter, maar vanwege de hoge kosten doet bijna niemand dat. Er ontstaat zo een ‘gat’ in de rechtsbescherming.

Gemeenten proberen steeds vaker zonder besluiten problemen op te lossen. De klassieke aanvraagprocedure (aanvraag – onderzoek – besluit) is deels vervangen door een meldingsprocedure (melding – onderzoek – aanvraag – besluit). Onder de Wmo 2015 doen inwoners eerst een melding van een ondersteuningsbehoefte, waarna het befaamde keukentafelgesprek volgt. Pas als dat onderzoek is afgerond wordt de belanghebbende in staat gesteld een aanvraag te doen.

Claim

Deze systematiek verankert de in gemeenten gegroeide uitvoeringspraktijk waarin het, aldus de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), ‘niet langer de burger [is] die een voorziening claimt en de gemeente die de aanvraag beoordeelt, maar de burger die samen met de gemeente in kaart brengt wat zijn mogelijkheden en belemmeringen zijn en met welke oplossingen hij zonodig [sic] kan worden ondersteund’.

Blijven hangen

De keerzijde van deze informele benadering is bekend. Als de gemeente geen voorziening nodig acht, blijven burgers gemakkelijk hangen in een informeel keukentafelgesprek, zonder dat zij worden doorgeleid naar een procedure waaruit een besluit kan volgen. Het (verplichte) gespreksverslag van het keukentafelgesprek is immers nog geen besluit. Het jeugddomein kent soortgelijke signalen. In verschillende lokale verordeningen Jeugdhulp is vastgelegd dat het college geen besluiten neemt. ‘Betrokkenen moeten zélf vragen om een voor beroep vatbaar besluit; anders wordt geen jeugdhulpbesluit gegeven, maar zitten ouders vast aan een ondersteuningsplan.’

Commissie

Het zijn niet mis te verstane conclusies van de Commissie Verruiming bevoegdheden bestuursrechter van de Vereniging voor bestuursrecht (VAR). Onder gezamenlijk voorzitterschap van hoogleraren Ymre Schuurmans en Kars de Graaf is het rapport deze zomer afgerond. Donderdag werd tijdens een studiemiddag over de bevindingen gediscussieerd.

Informeel en ‘besluitloos’

In hun rapport wijzen negentien bestuursrechtgeleerden op de ontwikkeling waarin bestuursorganen op een andere wijze zijn gaan besturen. Zoals het gemeentebestuur, dat problemen probeert op te lossen zonder besluiten te nemen. Terwijl juist tegen besluiten burgers rechtsbescherming van de bestuursrechter kunnen vragen; zonder besluit is dat lastig. Informeel en menselijk contact heeft natuurlijk ‘positieve kanten’. ‘In veel gevallen leidt informeel besturen vast tot goede oplossingen’, verduidelijkt De Graaf. Maar als besturen zonder besluiten leidt tot ‘een onduidelijke rechtspositie’ en de belanghebbende ‘geen goede mogelijkheid heeft om rechtsbescherming in te roepen’, ontstaat er ‘een gat in de rechtsbescherming’, zegt de Groninger hoogleraar.

Hoge kosten

Inwoners kunnen zich bij een gebrek aan gemeentebesluiten dus niet wenden tot de bestuursrechter. De civiele rechter is dan hun laatste strohalm. Maar het lijkt volgens de auteurs nogal ‘hypothetisch’ dat mensen die beroep doen op voorzieningen in het sociaal domein de burgerlijke rechter weten te vinden. ‘Dat doet eigenlijk niemand’, vertelt de Leidse hoogleraar Schuurmans. Zij wijst op de hoge kosten van zo’n proces. ‘Bovendien is zo’n zaak, gelet op de kosten, vaak van onvoldoende belang om bij de civiele rechter te behandelen.’

Aanvechten

De commissie werd in 2017 door het bestuur van de VAR in het leven geroepen. En in de loop der jaren is dat ‘besluitloos besturen’ steeds zichtbaarder geworden, zegt Schuurmans. ‘Die geluiden hoor ik ook wel uit de sociale advocatuur. In het jeugddomein moeten inwoners soms expliciet vragen om een beschikking. Maar veel mensen weten überhaupt niet dat ze daar recht op hebben. Terwijl in zo’n besluit expliciet staat hoe zij bezwaar en beroep kunnen aantekenen. Hoe weten deze burgers nu waar ze indien nodig een besluit van de gemeente kunnen aanvechten?’

Juridisch dwingen

In het belang van de rechtszekerheid zouden gemeenten dat ‘besluitloos besturen’ wat vaker moeten laten varen. Maar daar blijft het niet bij. De rol van de bestuursrechter zou moeten worden uitgebreid, zo luidt het advies. Die is namelijk op dit moment nog ‘te beperkt’, stelt De Graaf. Hij licht dit toe aan de hand van een casus: ‘Stel, een inwoner vindt dat hij of zij recht heeft op een rollator, maar de aanvraag wordt bij besluit afgewezen. In het huidige stelsel kan die burger zich wenden tot de bestuursrechter. Die kan oordelen dat het besluit onrechtmatig is en eisen dat het college van B en W een nieuw besluit neemt. De bestuursrechter heeft niet de bevoegdheid om de gemeente te dwingen om de inwoner daadwerkelijk een rollator te geven. Zelfs als dat wel de inhoudelijke strekking van de uitspraak is. Alleen de civiele rechter kan de gemeente daartoe juridisch dwingen, maar om eerder genoemde redenen is dat zelden een optie.’

Grenzen

Volgens De Graaf hebben bestuursrechters daardoor de neiging om te eisen dat bepaalde zaken in een besluit moeten worden opgenomen. ‘Want dan kan de rechter er iets mee.’ Maar hij bespeurt tevens een zekere terughoudendheid. ‘Er zijn grenzen aan de mogelijkheid van de bestuursrechter om het besluitbegrip op te rekken.’

Feitelijke handelingen

De vraag is: kunnen bestuursrechters dat besluitbegrip zo ver oprekken dat de commissie niet langer het geconstateerde gat in de rechtsbescherming ziet? ‘We beantwoorden die vraag ontkennend’, concludeert De Graaf. Daarom stelt de commissie voor dat de bestuursrechter ook over specifieke feitelijke handelingen moet kunnen oordelen. En de commissie heeft meer adviezen: laat de bestuursrechter ook oordelen over algemene regels en de beleidsregels. ‘Van belang achten we dat de gespecialiseerde bestuursrechter toegankelijke, betaalbare en laagdrempelige rechtsbescherming kan bieden tegen de overheid’, licht Schuurmans toe. ‘Dat betekent wel dat de wetgever de Algemene wet bestuursrecht moet veranderen.’

Juridisering

Aan dat voorstel kleven echter ook nadelen. Het meest gehoorde kritiekpunt is dat er hierdoor nog meer juridisering optreedt. Het kan leiden tot nog meer rechtszaken, waardoor de rechtspraak overbelast raakt. De bestuursrechtgeleerden zijn zich daar zeker bewust van. Schuurmans: ‘We benoemen de nadelen en pogen die zo klein mogelijk te houden. Maar los daarvan moeten we in beweging komen, anders verandert er niets.’