Alleen echte arbitrage werkt

De arbitragezaak over het jeugdzorgbudget heeft het nut aangetoond van het middel arbitrage voor gemeenten. Het rijk had jaren verzuimd gemeenten voldoende budget te geven voor de uitvoering van de Jeugdwet en zij moesten extra miljarden krijgen, aldus die arbitragecommissie. De Raad van State adviseerde vervolgens niet langer arbitrage in te zetten bij geschillen tussen rijk en gemeenten.

De uitspraak van de arbitragecommissie gaf gemeenten vorig jaar gelijk in het conflict tussen de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het rijk over de structurele tekorten op de jeugdzorg. Er moest de komende jaren extra rijksbudget naar gemeenten voor de jeugdzorg, er kwam begrenzing van de jeugdhulpplicht van gemeenten en ook uitbreiding van de landelijke inkoop specialistische jeugdzorg. Voor 2022 ging het om een bedrag van 1,6 miljard euro.

Lang leve de arbitrage, zou je zeggen. Maar niet lang erna bleek de Raad van State een draai gemaakt te hebben, erkende scheidend staatsraad Jan Franssen in juni vorig jaar in VNG Magazine. ‘We hebben een ontwikkeling in denken doorgemaakt’, aldus Franssen. In 2016 was de Raad van State voor arbitrage en bemiddeling bij bestuurlijke geschillen tussen rijk en gemeenten, maar dat wijzigde na een advies van de Afdeling advisering over de oplossing van bestuursgeschillen binnen het Koninkrijk, tussen Nederland en de Caribische landen. ‘Daarin hebben we vastgesteld dat de Nederlandse regering het laatste oordeel niet uit handen geeft. Vanuit de gedecentraliseerde eenheidsstaat wil Den Haag het laatste woord hebben. Daar hebben we in dit advies rekening mee gehouden.’ Tegelijk constateerde de Raad van State dat de decentralisaties niet goed waren voorbereid en vond ze juridisering van de verhoudingen tussen overheden, wegens de eenheidsstaat, ‘onwenselijk’.

Zwak argument

‘Het rijk wil het niet’ als argument tegen arbitrage is uiterst zwak, schreef Binnenlands Bestuur-columnist Jan Verhagen in augustus vorig jaar. ‘Sterker nog, dat argument toont juist de noodzaak van arbitrage aan. Het probleem in de relatie tussen rijk en gemeenten is namelijk dat het rijk zijn eigen belang te vaak voorop stelt. Niet het landsbelang, maar het belang van de centrale overheid.’ Tot verbazing van Verhagen ontstond er over de ‘draai’ van de Raad van State decentraal geen discussie. Waarom sprongen burgemeesters, wethouders of raadsleden niet in de bres?

VNG-directeur Leonard Geluk betwist dat er onder lokale bestuurders geen discussie is geweest over het arbitragemiddel. ‘Zij spreken binnen de VNG wel degelijk over de inzet van arbitrage en daarna ook met de Raad van State en met het ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK).’ De VNG wil dat het instrument nader wordt uitgewerkt in de beleidsagenda van de minister van BZK. ‘We zien wel dat het een erg “Haags” onderwerp is, waar de meeste gemeenten geen prioriteit aan geven in hun dagelijkse praktijk met grote en complexe opgaven.’

De VNG is het eens met de Raad van State dat arbitrage te voorkomen valt door goede wet- en regelgeving. ‘Daarom zijn we blij met, en nauw betrokken bij, initiatieven van de minister om nieuwe voorstellen met gevolgen voor gemeenten beter samen voor te bereiden.’ Dit neemt niet weg dat er verschil van inzicht kan blijven over uitvoerbaarheid voor gemeenten. ‘Tot nu toe heeft het rijk het laatste woord, maar met arbitrage is objectiever vast te stellen wat nodig is om medebewindstaken naar behoren uit te voeren. Hiermee doet arbitrage ook recht aan de gelijkwaardige positie van rijksoverheid, provincies en gemeenten.’

Motie ontraden

Begin dit jaar ontraadde de VNG een motie van de gemeente Den Bosch, gesteund door dertien andere gemeenten, die de VNG opriep een arbitragezaak aan te spannen tegen het rijk. Het demissionaire kabinet had besloten 2 miljard euro extra uit te trekken voor verhoging van onderwijssalarissen en voor koopkrachtcompensatie voor de hogere zorgpremies en energierekeningen. Het weigerde de trap-op-trap-afsystematiek te hanteren vanwege het ‘bijzondere karakter’ van de aanvullende uitgaven. Hierdoor lopen gemeenten structureel 200 miljoen euro mis. Arbitrage moest bewerkstelligen dat het kabinet de geldende normeringsafspraken zou nakomen en alsnog het geld zou overmaken aan het gemeentefonds. Tenminste, als het kabinet tegen de tijd van de extra Algemene Ledenvergadering op 13 januari nog steeds geen gehoor had gegeven aan deze VNG-oproep.

De motie, ondertekend door de Bossche burgemeester Jack Mikkers, werd door de VNG om formele redenen ontraden. Arbitrage was volgens het bestuur ‘niet beschikbaar voor interbestuurlijke conflicten over berekening en toekenning van het accres’. De VNG zou zich er wel voor inzetten dat een dergelijk instrument van arbitrage tussen bestuurslagen wordt uitgewerkt. Tot die tijd beloofde de VNG ‘ervoor te zorgen dat recht wordt gedaan aan de geest van deze motie.’ Later kwam er een aangepaste versie van de motie en een aangepast preadvies: motie overnemen. Mocht het kabinet afspraken niet nakomen, dan zou bij de uit te werken strategie het arbitrage-instrument ‘betrokken worden’. De motie werd met 99 procent van de stemmen aangenomen.

‘Het is goed dat via de VNG deze mogelijkheid er is, dat gemeenten zich zo kunnen groeperen en laten horen. En dat de VNG dit faciliteert’, zegt Mikkers nu. ‘Deze stap in het proces is al een uitzondering. Inzet van arbitrage zie ik als een ultiem middel, waar wij over beschikken in Nederland.’

Mikkers vindt het goed dat er voor gemeenten nog een stap mogelijk is bij een blijvend verschil van inzicht, ‘net zoals die middelen er zijn voor inwoners en ondernemers’. Den Bosch sluit zich aan bij de inzet van de VNG dat arbitrage komt te staan in de beleidsagenda van de minister van BZK voor deze kabinetsperiode. ‘De VNG heeft aangegeven dit punt niet te laten glippen.’

Knellend keurslijf

Mikkers stelt dat arbitrage kan worden voorkomen door goede wet- en regelgeving. Maar dan moet je aan decentralisaties ook niet te veel voorwaarden verbinden, vindt voorzitter John Olivier van de Vereniging voor Juridische Kwaliteitszorg (VJK), beroepsvereniging voor decentrale overheidsjuristen. ‘Dat is wel gebeurd, zoals de eigen Wmo-bijdrage. Je kunt geen voorschriften opleggen. Decentraliseer taken met beleidsvrijheid, zonder beperkende voorwaarden, anders loopt het mis en komen gemeenten in een knellend keurslijf. Stel kaders op, maar geef geen instructies.’ Als het rijk de condities bepaalt en gemeenten zijn het er niet mee eens, dan neem je die taak gewoon niet over, redeneert Olivier. ‘Heel simpel. Je ziet ook dat nu bepaalde taken weer worden gerecentraliseerd.’

‘De principes waarop onze gedecentraliseerde eenheidsstaat is gebouwd, lijken niet nageleefd te worden’, vindt ook directeur Jeroen van Gool van de Wethoudersvereniging. ‘Gedecentraliseerde taken worden door de Tweede Kamer of het rijk niet werkelijk in vertrouwen overgedragen of losgelaten. Dit resulteert in beperkte beleidsvrijheid of beperkte financiële ruimte, waardoor de uitvoerbaarheid sterk wordt beïnvloed.’ Differentiatie of lokaal maatwerk worden zo tegengewerkt. ‘En uiteindelijk zijn het de wethouders die vanwege geldgebrek of gebrek aan mogelijkheden om de uitvoering te beïnvloeden de dupe worden.’ Het bijzondere van het advies van de Raad van State is dat er geen contact met gemeenten en spelers in die gemeenten heeft plaatsgevonden. ‘Dat maakt dat het wel een erg eenzijdig oordeel is.’

Toenemend wantrouwen

Als een kabinet het zwaarwegende, maar onwelgevallige, advies van de arbitragecommissie dan naast zich neerlegt, zoals geschiedde, ‘draagt dat niet bij aan het beeld van een betrouwbare overheid’ en is dat ‘onbehoorlijk’, aldus Van Gool. Arbitrage is dan zelfs een ‘wassen neus’, zegt Bahreddine Belhaj, voorzitter van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden.

Hij vindt de column van Verhagen getuigen van realiteitszin, maar geeft de Raad van State gelijk. ‘Niets is schadelijker dan beschadigd vertrouwen.’

Als een kabinet niet de verantwoordelijkheid neemt om een dergelijke uitspraak op te volgen, neemt het wantrouwen alleen maar meer toe. ‘Een arbitragezaak doe je niet zomaar. Het is eigenlijk van de zotte. Als het nodig is, is er al jarenlang een groot probleem. Het is een ultiem redmiddel. Als de uitkomst jou onwelgevallig is en je niets doet, kun je maar beter geen arbitrage doen.’ Of er moet een stok achter de deur zitten, en die stok zou de Tweede Kamer dan moeten hanteren, vindt Belhaj. ‘Zij zouden dan moeten zeggen dat de uitkomst bindend is. En als het kabinet dat niet opvolgt, er consequenties zijn.’ Dat zou de vereniging ‘wenselijk’ vinden. ‘Maar het is nog wenselijker om er samen uit te komen.

Dat arbitrage nodig is, is ongehoord in bestuurlijk Nederland; maar als het nodig is, moet het een gelijkwaardig proces zijn: gelijkwaardig erin en gelijkwaardig eruit. Nu gingen we er alleen gelijkwaardig in.’ Spreken met het rijk is een VNG-taak. ‘Mochten die gesprekken niet lukken, dan kan de VNG haar achterban mobiliseren, bijvoorbeeld bij het VNG-congres. Alle stadhuizen op slot gooien op vrijdag. Ik noem maar wat. Maar het is van de zotte dat het nodig is.’

Laatste redmiddel

Helaas was een onafhankelijk en objectief onderzoek niet voldoende om het kabinet te overtuigen, zegt VNG-directeur Geluk, die de uitspraak over de financiering van de jeugdzorg toch ziet als een ‘stevige steun in de rug’. Het is ook in het belang van het kabinet om een streep te kunnen zetten onder langlopende meningsverschillen met decentrale overheden, denkt hij. Als vooraf duidelijk is hoeveel geld nodig is voor de uitvoering van taken en er financiële zekerheid is over de langere termijn, dan zullen er ook minder snel geschillen zijn, vervolgt Geluk.

Arbitrage is ook in het belang van gemeenten, heeft de jeugdzorguitspraak laten zien. ‘Arbitrage gaat dan niet alleen over beslissingen van het rijk, maar over verschillen in standpunt. In onze proeve van de Wet op het decentraal bestuur doen we een suggestie voor structurele inbedding van het middel, maar ik kan me voorstellen dat we een andere vorm kiezen, altijd als laatste redmiddel.’

Alternatief is ‘ruzie maken’ en verschillende dossiers aan elkaar verbinden: ‘Als hulp aan ons op thema x uitblijft, kunnen we jullie ook niet helpen op thema y’. Een ander alternatief is het kabinet bij geschillen voor de rechter slepen. ‘Hiermee zouden we echter de samenwerking als één overheid verstoren.’ Dat is niet wat de VNG wil. ‘We willen vooral als één overheid de huidige grote maatschappelijke opgaven voor onze inwoners aanpakken en zo het vertrouwen terugwinnen.’