Vrees voor rampjaar 2012

Komend jaar zijn veertien gemeenten niet zelf de baas over hun eigen portemonnee. Voor elke grote uitgave dienen ze vooraf toestemming te vragen aan de provincie – de toezichthouder. Dat komt doordat ze hun huishoudboekje voor 2010 niet op orde hebben. De gevolgen van de economische crisis beginnen ook in de diverse gemeentehuizen voelbaar te worden - dit jaar trof krap tien gemeenten het vernederende lot van onder curatele plaatsing. De provincie gaat tot verscherpt toezicht over om te voorkomen dat gemeenten aan de bedelstaf raken, hetgeen het collectief van de gemeenten geld kost.

 

De zwakke broeders die de eindjes niet aan elkaar kunnen knopen, zijn aardig gespreid over het land. Alleen Drenthe en Utrecht weten net als dit jaar de nul vast te houden. Maar of provincies komend jaar nu relatief veel of weinig gemeenten onder verscherpt toezicht krijgen, het maakt geen verschil hoe ze de algehele financiële situatie beoordelen: somber.

 

Zonder uitzondering stellen ze dat nogal wat gemeentelijke begrotingen alleen met veel kunst- en vliegwerk sluitend zijn gekregen, althans die voor 2010. De meerjarenbegrotingen tot 2013 zijn vrijwel nergens sluitend gemaakt. Dat komt vanwege de grote onzekerheid over hoeveel geld de lagere overheden vanaf 2011 nog van het Rijk kunnen verwachten als het kabinet daadwerkelijk tot miljardenbezuinigingen besluit.

 

‘Weliswaar hebben wij geen gemeente onder verscherpt toezicht, we zien over het geheel wel een verslechtering van de financiële positie’, zegt Rien van der Plaat van de provincie Utrecht. ‘Bij diverse gemeenten hebben we als toezichthouder de nodige officiële opmerkingen moeten plaatsen over de hoogte van het geraamde tekort over de periode 2011-2013. Veel gemeenten hebben 2010 met veel moeite sluitend gekregen, de problemen manifesteren zich al.’

 

Klein wonder

 

In Brabant valt de schade zo op het eerste oog eveneens mee, met maar één gemeente (van de in totaal 68) onder preventief toezicht. Dat het tot Moerdijk beperkt blijft, mag eigenlijk een klein wonder heten. ‘Met zes á zeven gemeenten zijn we tot het laatst toe druk in overleg geweest om ze zover te krijgen hun begroting zo aan te passen dat wij er geen gaten meer in konden schieten,’ zegt Teco Noordegraaf. ‘Dat wil zeggen, die van 2010. Voor de jaren erna geven we uitstel,’ aldus het Brabantse hoofd financieel toezicht.

 

In het Zuid-Hollandse provinciehuis is het niet veel anders. Eén gemeente onder verscherpt toezicht (het armlastige Ouderkerk) en ‘een flink aantal serieuze ‘randgevallen’ waarvan het meerjarenperspectief er volgens ons heel somber uitziet’, zegt Harry Moize de Chateleux, plaatsvervangend hoofd van de financiële toezichtsafdeling. ‘De verkiezingen komen er tussendoor. Dat maakt de zittende colleges terughoudend om bezuinigingsoperaties in gang te zetten. Het zou eigenlijk wel goed zijn nu al in te grijpen, want zo ben je weer een jaar verder.’ Een beperkt aantal gemeenten is volgens hem wel voorbereidingen aan het treffen, maar veel gemeenten doen helemaal niets.

 

De provincie zou misschien anders willen, maar kan daar als toezichthouder weinig aan doen. Landelijk is immers afgesproken ‘soepel’ om te gaan met niet sluitende meerjarenbegrotingen vanwege de grote onduidelijkheid die er is over de hoogte van de algemene uitkering na 2011. Een sluitende begroting 2010 is goed genoeg. Zaten veel gemeenten eindelijk op de lijn van het door de toezichthouder gepropageerde duurzaam financiële begroten, nu moet hij tot zijn teleurstelling constateren dat die lijn massaal wordt verlaten. Veel gemeenten vallen snel terug in de oude manieren om maar een jaar serieus vooruit te kijken.

 

Dat 2010 nog meevalt, komt vooral door het relatief gunstige bestuursakkoord dat tussen Rijk en gemeenten werd afgesloten. Bovendien viel de inflatie reuze mee: gerekend was op 3,5 procent in 2009, het werd 1,5 procent. Dat geeft de ruimte om voor 2010 geen prijsstijgingen te ramen. Een verder verwacht voordeel is dat de rekening 2009 voor veel gemeenten nog positief uitpakt. Die meevaller kan incidenteel worden ingezet. En tegen de verwachting in, valt de groei van het aantal bijstandsuitkeringen nog mee. De mogelijkheid van deeltijd-WW en de bufferfunctie die de WW vervult – eerst komen werklozen daar een half jaar in terecht – werkt in het voordeel van de gemeenten.

 

Wel zien de toezichthouders dat veel gemeenten al kampen met minder bijdragen uit de grondexploitaties. Door stagnerende bouw(plan)activiteiten zijn er minder batige saldi en vallen winsten minder snel vrij. Het bekendste voorbeeld is Blauwe Stad in de provincie Groningen, maar ook een gemiddelde gemeente in Zeeland heeft er last van. Niet alleen afnemende legesinkomsten zijn het gevolg.

 

‘Als de grondexploitaties gaan teruglopen door vertragingen, dan krijg je al snel te maken met extra rentelasten. Sommige gemeenten zullen hun verlies al moeten gaan nemen,’ zegt het Zeeuwse afdelingshoofd gemeentefinanciën Hans Cijsouw. ‘Over extra bijstandsuitgaven krijgen we nog weinig signalen, maar als je logisch doorredeneert, komen die er ook aan.’

 

De meeste van deze tegenvallers tekenen zich echter nog niet zozeer af in de begroting van 2010. ‘De echte pijn gaan we pas voelen in 2012. Het jaar waarin we met het Rijk mee de trap af gaan’, aldus Rien van der Plaat. ‘Er komt nog een boel ellende en narigheid op ons,’ voorspelt ook Noordegraaf. En met name dan door de lagere algemene uitkering vanaf 2012. Zijn Groningse collega Henk Stiksma haalt daar nog een jaar af.

 

‘Vanaf 2011 wordt het al moeilijker. De meicirculaire voorspelt al niet veel goeds en daar komt dan ook nog eens de bezuiniging van mogelijk 3 miljard euro overheen. Welke kant het precies opgaat is niet duidelijk, maar dat er drastische maatregelen nodig zijn staat vast. Daar komt nog eens bij dat we hier in Groningen, met name in het oosten, te maken krijgen met bevolkingskrimp. We zien dat de aantallen nu al teruglopen.’

 

Om het concreet te maken, rekent Stiksma even voor in welke mate een gemeente als Oldambt de pijn gaat voelen door de lagere bijdragen van het Rijk – dat wil zeggen exclusief de tegenvallende grondexploitatie van Blauwe Stad. ‘In 2013/2014 betekenen de lagere accressen voor Oldambt bijvoorbeeld 5 miljoen euro structureel minder. Komt daar direct die bezuiniging van 3 miljard euro overheen, dan betekent dat nog eens 9 miljoen euro minder. Zit je toch voor Oldambt (als fusiegemeente onder financieel toezicht gesteld, red.) toch al gauw op bijna 15 miljoen euro minder.’

 

De toezichthouders in Gelderland hebben een soortgelijk rekensommetje gemaakt: er zal tot 2014 liefst 100 euro per inwoner moet worden omgebogen. Gelderland houdt er nu al rekening mee dat er vanaf 2011 veel meer Gelderse gemeenten onder curatele zullen worden gesteld – de kleinere voorop. ‘Die hebben nu eenmaal minder buffers en een relatief hoog voorzieningenniveau’, zegt een woordvoerster.

 

Drastisch

 

Ferme, drastische ingrepen zijn nodig – daar zijn de toezichthouders het allemaal over eens. Willen gemeenten de rijksbezuinigingen pareren, dan kom je er volgens Stiksma niet met het schrappen van een subsidie hier of daar. Maar net zo min als in Utrecht, wordt elders serieus al orde op zaken gesteld. ‘Het blijft lastig met die verkiezingen van 3 maart in het vooruitzicht. Wij stimuleren ze om hun verantwoordelijkheid te pakken – achteroverleunen is er in onze ogen niet bij – maar slechts een enkele gemeente doet het nu al. Het merendeel laat het over aan het volgende college’, verzucht Rob Timmers, hoofd financieel toezicht van Noord-Holland.

 

Knopen worden er in Limburg voor de verkiezingen in maart evenmin doorgehakt, maar volgens proviniciaal beleidsmedewerker Vincent Kruithof zijn colleges wel bezig lijstjes op te stellen van taken waarop bezuinigd zou kunnen worden. Vrijwel overal ziet hij al aanzetten tot dit soort discussies over wat wettelijk verplicht is en waar gemeenten zelf plusjes op hebben gezet. Waar komend jaar wel al op wordt bezuinigd, blijkt heel divers. Veel gemeenten zoeken het volgens de toezichthouders in versobering, uitstellen van wat uitgesteld kan worden en vooral ook zuinig zijn met nieuw beleid.

 

Gesneden in eigen, ambtelijk vlees wordt er vooralsnog niet. In belastingverhoging wordt de oplossing evenmin gezocht. Belastingverhoging scoort electoraal gezien niet. Dus de stijging blijft beperkt tot een paar procent. ‘Slechts hier en daar zie je uitschieters naar 5 procent, maar dat was dan al eerder afgesproken’, weet Stiksma. ‘In feite’, zegt Rien van der Plaat vanuit het Utrechtse provinciehuis, ‘is 2010 een verloren jaar. Zittende colleges en raden schuiven het probleem door naar de volgende coalitie. Hier en daar wordt komend jaar al wat bezuinigd, maar het effect daarvan is te gering om de grote klappen die straks gaan vallen op te vangen.’

 

Timmers, zijn Noord-Hollandse collega, waagt zich al aan de voorspelling dat er na de verkiezingen heuse bezuinigingscolleges zullen komen. Wat er volgens hem gaat gebeuren? In het eerste jaar worden de meeste maatregelen genomen. ‘Zo ver mogelijk weg van de volgende verkiezingen’, zegt hij. Vincent Kruithof denkt er hetzelfde over. ‘Colleges moeten direct na het aantreden aan de slag, anders slagen ze er niet in 2011 sluitend te krijgen. Een makkelijke rit zal het niet worden.’

 

Zwakkeren krijgen meer toezicht

 

Gemeenten die kreunend en steunend de begroting voor 2010 sluitend konden krijgen, kunnen rekenen op extra bezoek van de provinciale toezichthouder. In veel provincies is de standaard een á twee bezoekjes per jaar. Utrecht voert die frequentie op bij met name die gemeenten die opmerkingen kregen. Ook Gelderland gaat intensiever contact houden. ‘We gaan er bovenop zitten,’ zegt een woordvoerster. Ook de provinciale toezichthouder in Zeeland verwacht veel extra overleg.

 

Utrecht kruipt het komende jaar bovendien vaker in de rol van adviseur, net als Noord-Brabant. Na 4 jaar uiterst summier financieel toezicht – een proef – zet de provincie volgens gedeputeerde Thoon Essed de deur weer open. Met name bij gemeentelijke ambtenaren financiën bestond daaraan behoefte. Limburg deed dat de afgelopen 4 jaar al, als onderdeel van de pilot modernisering toezicht. Besloten is de proef om gemeenten eens in de 4 jaar zeer grondig aan een financieel onderzoek te onderwerpen tot standaard te maken.

 

Elke gemeente wordt vierjaarlijks beoordeeld, maar dan diepgaander dan traditioneel jaarlijks gebeurt. Op basis van dat verdiepingsonderzoek besluit de provincie of de gemeente voor 4 jaar repressief toezicht kan krijgen. Die gemeenten volgt de provincie vervolgens met meer afstand dan normaal was. Gevolg is minder administratieve lastendruk voor gemeenten. Maar het mes snijdt ook aan de andere kant: de provincie schrapte drie fte.

 

Voordeel van deze vorm van toezicht is dat het clustergewijs plaatsvindt. Op die manier ontstaat volgens verantwoordelijk gedeputeerde Noel Lebens ‘een beeld van de financiële kracht van een gehele regio.’ Het levert de provincie nuttige informatie op: op voorhand is duidelijk of de ambities van een regio (bijvoorbeeld Parkstad) sporen met de financiële slagkracht ervan. ‘Deze grondige toets van de middelen geeft aan hoe realistisch het perspectief is’, aldus Lebens.

 

Als gezegd, modern toezicht is in de ogen van de Limburgse CDA-gedeputeerde ook het overdragen van kennis. Daarom organiseert de provincie seminars, zoals over wat gemeenten kunnen doen bij bevolkingskrimp en vrijvallen van Essent-gelden. Zover wil Noord-Brabant de deur na het afsluiten van de 4-jarige proef van summier toezicht – ‘wij waren geen natuurlijk adviseur’ – echter ook weer niet openzetten. ‘Ik vind horizontaal toezicht de beste vorm van toezicht. Dat wil zeggen dat de gemeenteraden het tot hun verantwoordelijkheid rekenen toe te zien op wat het college doet. Waar raden daar nog niet al te sterk in zijn, willen wij ze wel even helpen en de weg wijzen. In die zin gaat het slot van het provinciehuis af,’ zegt Essed. ‘Maar onze ambtenaren zijn geen bezoldigd adviseurs.’