Tocht door financiële krochten

De overige eigen middelen - OEM in jargon – zijn in gemeenteland een onbekende grootheid. De meeste politici hebben geen idee waar het over gaat en op ambtelijk niveau blijken er grote interpretatieverschillen over wat onder de OEM valt. ‘Wij denken in programma’s, het is politiek helemaal niet relevant onder welke functie het geld uiteindelijk wordt geboekt,’ zo vat een ambtenaar financiën het treffend samen.

Een rondje langs een aantal gemeenten met vragen over de omvang van hun overige eigen middelen levert interessante discussies op en een aardig doorkijkje in de krochten van de gemeentelijke boekhoudingen. Baten en lasten die ogenschijnlijk onder dezelfde functie vallen, worden op verschillende manieren geboekt. Waar de ene gemeente alleen de inkomsten boekt, saldeert de andere die met allerlei uitgaven, wat uiteraard de totale OEM-post behoorlijk dempt.

Zo kan het gebeuren dat er gemeenten zijn met een negatieve OEM, ook al zijn er behoorlijke inkomsten uit rente en dividend. Groningen en Enschede staan allebei zo’n zes miljoen in de min met hun OEM. Beide gemeenten scoren fors negatief op de post handel en ambacht. De reden: investeringen in economisch stimuleringsbeleid worden als lasten afgetrokken. Enschede trekt ook nog eens de uitgaven af die worden gedaan voor het stimuleren van toerisme. Zelfs op de financieringsfunctie scoort Enschede een opvallende min.

Bij het onderzoek van Haute Equipe, gebaseerd op de CBS-cijfers van de begroting 2009, is er een negatief saldo van ruim één miljoen. In het eigen jaarverslag over hetzelfde jaar is er volgens Enschede echter 12 miljoen over op de financieringsfunctie, vier miljoen méér dan in de eigen begroting. De financiële man begint het bij navraag ook te duizelen met de OEM-verschillen tussen primitieve begroting, gewijzigde begroting, CBS-cijfers en jaarverslag.

Aan de andere kant van het spectrum staat een gemeente als Dordrecht, dat 42 miljoen euro aan overige eigen middelen heeft volgens de eigen opgave aan het CBS. Bijna 300 euro per inwoner méér dan het gemiddelde waar het Rijk vanuit gaat. Het zijn vooral rente- en dividendinkomsten die dat bedrag opleveren. Maar volgens wethouder financiën Dion van Steensel is het plaatje minder rooskleurig dan uit de CBS-cijfers blijkt. ‘Die 42 miljoen moet je nader bekijken. We hebben 15 miljoen euro aan dividend en zo’n 10 miljoen aan rente. Dat is samen 25 miljoen.’

Het verschil wordt volgens Van Steensel veroorzaakt doordat de renteverrekeningen bij de interne financiering van bezittingen binnen Dordrecht buiten beschouwing moeten worden gelaten. En zo heeft elke gemeente zijn eigen verhaal. Midden-Delfland, dat met 12 miljoen overliquiditeit kampt, weet niet precies wat er volgens CBS onder de OEM valt, maar komt met een eigen berekening van plus zes miljoen.

Een getal dat redelijk overeenkomt met de CBS-gegevens, maar dat lijkt bijna toeval. De gemeente Stede Broec wil eerst de cijfers uit het onderzoek zien voordat ze kan reageren op het onverwachte gegeven dat ze blijkbaar negatieve eigen inkomsten heeft. ‘Dat begrijp ik niet, want we hebben toch behoorlijk wat rente- en dividendinkomsten,’ aldus een medewerker van de afdeling financiën.

‘Je kunt niet blindelings vertrouwen op hoe gemeenten bepaalde inkomsten en uitgaven verantwoorden,’ zegt Gerber van Nijendaal, plaatsvervangend secretaris van de Raad voor de Financiële Verhoudingen. ‘Dat blijkt bij elk onderzoek naar de middelen van lagere overheden, dus wat dat betreft zijn de overige eigen middelen niet uitzonderlijk. Maar bij de OEM is het beeld misschien wel complexer.'

'Bij een onderzoek over álle gemeenten is het globale beeld dat daaruit komt redelijk betrouwbaar, maar met cijfers per gemeente moet je uitkijken. Bij de OEM gaat het voor een deel om inkomsten waar ook kosten tegenover staan. Neem de inkomsten uit marktgelden. Die kun je zonder meer opvoeren als inkomsten, maar je kunt ook - zoals sommige gemeenten doen - dit voor een deel toerekenen aan de veegkosten. Dat maakt nogal wat uit.'

'Zo zijn er veel interpretatieverschillen. Boek je dividendinkomsten bij de algemene dekkingsmiddelen of doe je dat onder nutsbedrijven. Soms zijn er gewoon onjuistheden. Toezichthouders als provincie en accountant zouden strikter naar dit soort zaken moeten kijken. Nu wordt alleen ingegrepen als er heel grove fouten worden gemaakt.’

Zelfs als over de interpretatie van wat onder de OEM valt overeenstemming zou bestaan, is het moeilijk om conclusies te trekken uit de scores per gemeente. Zo heeft de bouwgrondexploitatie grote invloed op de overige eigen middelen. Bij gemeenten met veel uitbreidingsmogelijkheden kan daar flink worden verdiend, maar dan nog zijn de verschillen per jaar enorm. Sommige gemeenten streven er juist daarom naar elk jaar de grondexploitatie op nul te krijgen.

Krimpgemeenten hebben sowieso weinig inkomstenmogelijkheden op dit vlak. Incidentele inkomsten kunnen de OEM in een keer een veel positiever aanzien geven. Zo verdiende Midden-Delfland 1,5 miljoen euro met de afkoop van huurinkomsten van een benzinestation dat door een grenswijziging ineens bij een buurgemeente terechtkwam. Een dergelijk bedrag doet de OEM in een kleine gemeente ineens fors boven de rijksnorm uitkomen.

Gemeenten met veel eigen middelen danken de hoge OEM-score aan de verkoopopbrengst van voormalige gemeentebedrijven of aandelen in nutsbedrijven. Brielle verdiende in 2005 130 miljoen euro met de verkoop van het woningbedrijf. Dordrecht hield 150 miljoen over aan de verkoop van aandelen in het elektriciteitsbedrijf. Beide gemeenten zetten het geld vrij behoudend in.

Brielle spendeerde aanvankelijk een behoorlijk deel van de opbrengst van het woningbedrijf in de vernieuwing van onderwijsgebouwen en sportvoorzieningen. Honderd miljoen euro werd voor langere tijd weggezet, tegen variabele rente. ‘Het is niet onze bedoeling dat geld voor eeuwig weg te zetten,’ zegt wethouder Dick Verbeek. ‘Een deel van het geld is al geoormerkt voor bepaalde doeleinden. Dus het wordt wel steeds minder. Logisch, we willen met dat geld maatschappelijk relevante dingen doen. Een deel van de rente- en de dividendbaten gaat naar de algemene begroting, maar dat boeken we zuinig in. Want rente en dividend kunnen tegenvallen.’

Leuke dingen

Dordrecht zet zo’n negen miljoen aan rente- en dividendinkomsten in om de begroting sluitend te krijgen. De rest van het rendement op eigen vermogen gaat naar grote investeringen, zoals een tunnel onder het spoor en een nieuwe flyover. De hoofdsom blijft intact. ‘Zonder deze inkomsten hebben we een financieel probleem,’ zegt wethouder Dion van Steensel, die fel gekant is tegen plannen om de eigen middelen te laten doorwegen in de uitkering uit het gemeentefonds.

‘Dat zou betekenen dat wij worden gekort omdat we in het verleden terughoudend zijn geweest met zaken als privatiseren. Andere gemeenten hebben al veel eerder hun bedrijven verkocht en leuke dingen gedaan van het geld. Als nu de OEM ineens wordt verevend met het gemeentefonds is dat een premie op potverteren. Dan worden we gestraft omdat we zuinig zijn geweest. Ik vind de plannen van het Rijk om de OEM-norm aan te passen getuigen van weinig vertrouwen in de lokale democratie. Uiteindelijk bepaalt de raad wat we met dat geld doen.’

Ook Dick Verbeek van de gemeente Brielle is tegenstander van verevening. ‘We zijn hier niet armlastig, maar we hebben wel 350 monumenten die we moeten opknappen. Daar kunnen we ons geld goed voor gebruiken.’ Midden-Delfland stelt de ruime OEM te hebben verdiend met slimme grondtransacties en vindt een korting eveneens onterecht. Voor Enschede en Groningen ligt de zaak gecompliceerder. Als de OEM-norm voor alle gemeenten met een vast percentage omhoog gaat, zijn ze nog slechter af dan ze nu al zijn. Als daarentegen hun lage OEM-inkomsten worden verrekend met het gemeentefonds, zou dat gunstig kunnen uitpakken.

De verwachting is dat gemeenten ‘creatief’ gaan boekhouden als de OEM gaat meewegen in de hoogte van de uitkering uit het gemeentefonds. Een kwestie van uitgaven en inkomsten anders inboeken. Dick Verbeek van Brielle weigert om daaraan mee te doen. ‘Ik ga geen posten afromen omdat dat beter uitkomt. Ik hoop daarom dat het Rijk verstandig met deze post omgaat.’

Dion van Steensel verwacht wel strategisch gedrag als de overige eigen middelen een belangrijke rol gaan spelen. Ook in Dordrecht. ‘Als er een nieuwe norm komt waardoor we er financieel meer op achteruitgaan dan andere gemeenten zijn er legio manieren waarop we onder de norm kunnen blijven. Op een nette manier.’