Subsidie als paard van Troje

Subsidies uit het Europees Sociaal Fonds (ESF) kosten lagere overheden geld, tijd en energie. Dit merken gemeenten en provincies als ze de steunmiddelen aanvragen. De één haakt om die reden af, de ander komt met eigen oplossingen.

Het aanvragen van een ESF subsidie is niet eenvoudig: na alle formulieren en administratieve formaliteiten wekenlang te hebben doorlopen, moeten gemeenten het subsidiegeld eerst zelf voorschieten. Pas na een positieve beoordeling van het rijk wordt het EU-geld daadwerkelijk terugbetaald. 

Eén foutje in de aanvraag en de gemeente krijgt delen van het bedrag niet terug. Werken met geld uit het ESF-fonds kan dan uitlopen op een grote teleurstelling, waarbij aanzienlijke sommen belastinggeld nooit meer terug komen.

Dit ondervond de gemeente Rijssen- Holten, die met buurgemeente Hellendoorn ESF-subsidie aanvroeg voor een sociaal re-integratieproject. ‘We werden benaderd door een adviesbureau dat gemeenten helpt bij het binnenhalen van ESF-subsidies. De consultant zei tegen ons dat we als gemeente minder geld kwijt zouden zijn als we Europees geld zouden vragen. Op het gebied van re-integratie werkten wij al samen met Hellendoorn en daarom besloten we om de subsidie gezamenlijk aan te vragen’, vertelt beleidsmedewerker Marloes Dangremond van Rijssen- Holten.

Voor het project ‘Samen aan het Werk’ schreven de ambtenaren met hulp van het consultancybureau een subsidieaanvraag, die werd ingediend bij het Agentschap SZW van het ministerie van Sociale Zaken. Dit Agentschap bestudeert alle aanvragen voor sociale projecten en beoordeelt of ze in aanmerking komen voor ESF-subsidies. Rijssen-Holten en Hellendoorn wilden 167.905 euro voor hun project. ‘Het was een goede bijkomstigheid om geld te vragen, omdat het ons als gemeente meer financiële ruimte gaf voor de doelgroep 55-plussers zonder werk’, zegt Dangremond. Zoals de regels voorschrijven, betaalden de Overijsselaren een groot deel van de kosten vooruit.

Nonchalant
Aan het einde van de projecttijd oordeelde het Agentschap SZW over het project. ‘Uit hun rapportage bleek dat 40 procent van de door ons gemaakte kosten niet subsidiabel was. De urenadministratie was niet correct en soms waren er geen artsenverklaringen voor arbeidsbelemmerde mensen’, vertelt de ambtenaar. Sommige zaken riepen ver bazing op. ‘Bij een tussenrapportage van het Agentschap hadden we de indruk gekregen dat we goed bezig waren. Ook de consulenten van het adviesbureau zeiden dat we op het goede spoor zaten, maar uiteindelijk bleek dat niet waar te zijn.’

Rijssen-Holten en Hellendoorn kunnen nu nog bezwaar aantekenen, maar doen dat niet. ‘We verwachten dat bezwaar maken ons meer geld zal kosten dan dat het oplevert.’ Achteraf gezien is Dangremond teleurgesteld. ‘Eén uitglijder, zoals het missen van een datumstempel, kan grote gevolgen hebben voor je subsidie. Je mag overigens wel bij het Agentschap aantonen dat er sprake was van een fout of een misverstand, maar het oordeel blijft streng. Daar kun je niet aan ontkomen.’

Op jaarbasis waren de twee gemeenten ongeveer 30.000 euro aan overheadkosten kwijt, inclusief de rekening van de consultants ter waarde van 6.000 euro. Door het mislopen van de subsidies krijgen ze dat geld nooit meer terug. ‘Het is op zich goed dat er dergelijke subsidies zijn, maar wij hebben juist geld moeten bijleggen. Omdat de kosten niet opwegen tegen de baten, vragen wij voortaan geen ESF-subsidies meer aan.’

Het rijk, dat de aanvragen voor subsidie uit het ESF-fonds middels het Agentschap SZW toekent en controleert, houdt er inderdaad zeer strikte regels op na, bevestigt hoogleraar bestuursrecht Willemien den Ouden van de Universiteit Leiden. ‘Nederland betaalt jaarlijks miljarden euro’s aan Europa. Om daar een deel van terug te krijgen, kunnen onder andere Nederlandse gemeenten en provincies EUsubsidie aanvragen. In ons land ligt de coördinatie van die fondsen vooral bij de nationale overheid, die erop toeziet dat alles volgens de regels verloopt’, legt ze uit. In de jaren tachtig en negentig was de houding van de uitvoerders nogal nonchalant. De gedachte was: we zoeken het zelf wel uit.

‘De Nederlandse uitvoering was dus erg flexibel en regels werden niet altijd even nauw genomen. Dit ging goed totdat de EU begin deze eeuw een grote controle uitvoerde. Daarbij bleek dat Nederland in de periode 1994-1999 aan veel voorwaarden niet had voldaan. Honderden miljoenen guldens moesten worden terugbetaald.’ De schik zat er goed in en er kwam een strenger controlemechanisme. Vanaf dat moment is het Agentschap SZW ingesteld en is de controle zwaar geprofessionaliseerd. Voortaan werden alle aanvragen en projecten strenger getoetst.

Den Ouden concludeert dat de concluderende instanties hun doel voorbij kunnen schieten. ‘De gemeenten Rijssen-Holten en Hellendoorn zijn niet de enigen die klagen. Er wordt veel geprocedeerd, tot aan Luxemburg toe. Zo hebben de provincies Groningen en Drenthe onlangs nog voor het gerecht van de EU tevergeefs een rechtszaak gevoerd om EU-subsidies te mogen behouden. Uiteindelijk moesten ze meer dan zes miljoen euro terugbetalen omdat ze de deadlines voor projectuitgaven voor gemeenten te krap hadden vastgesteld. Het zijn voorbeelden waaruit blijkt dat Nederland, om ­ieder risico te vermijden, strenger is geworden dan nodig.

Zelfs in Brussel weet men niet altijd waar al die strenge Hollandse regels voor dienen.’ Maar ook Brussel controleert zijn lidstaten: strenge regels worden strenger gehandhaafd. Den Ouden: ‘Met hun regels lopen de Nederlanders dus in hun eigen val. Gemeenten en provincies vragen geld aan, schieten alles voor en voeren projecten uit. Maar zodra er iets niet klopt, dan zitten ze al gauw met de gebakken peren.’

Kafkaësk
De gemeente Almere ontdekte wél tijdig dat er een risico was om zichzelf in de vingers te snijden. ‘In 2010 vond de gemeenteraad het aanvragen van ESF-geld en andere Europese subsidies een goede aanvulling op de bezuinigingen die ze moest doorvoeren. Met de subsidiegelden konden we bepaalde projecten toch laten doorgaan, zo was de gedachte’, vertelt wethouder Arno Visser (VVD). Na een paar weken bleek dat het niet eenvoudig was om de subsidies te krijgen. ‘De raad was zich er niet van bewust dat het aanvragen van subsidie veel geld kan kosten. Nadat ambtenaren dit duidelijk hadden gemaakt, wilde de raad meer weten.

Onze rekenkamer, die bestaat uit raadsleden, kreeg de opdracht mee om uit te zoeken wat de subsidies ons werkelijk zouden opleveren.’ Leden van de rekenkamer deden onderzoek en gingen op gesprek met Visser. ‘We concludeerden dat ESF-subsidie geen ‘gratis geld’ is en dat het soms meer kost dan het oplevert. Daarnaast heb ik ze uit­gelegd dat steeds meer overheden bezuinigen op het verstrekken van subsidies, dus dat gaten in de begroting niet zomer kunnen worden opgevuld met subsidies’, vertelt hij. De conclusie was eenvoudig. ‘De moeite die je als gemeente moet doen om dit geld te krijgen, is enorm groot. Wij maken daarom pas op de plaats’, aldus Visser.

Vlakbij het stadhuis van Almere ligt een verhoogde brug voor bussen, waarvan de aanleg mede is betaald door Europees geld. ‘Die brug ligt er nu al een paar jaar. We hebben alle kosten volgens de regels voorgeschoten, maar we wachten nog steeds op het geld uit Europa. We merken ook dat de verantwoordingssystematiek Kafkaësk is. Het kost weken aan werkuren en eigen geld om alles ­verantwoord te krijgen. Ja, het is één groot circus.’

Uit het onderzoek van de rekenkamer bleek tevens dat de gemeente Almere geen centraal subsidieloket had voor alle gemeentelijke diensten. Dat werd daarna meteen ingesteld, zodat ook de expertise over Europese subsidies was gecentraliseerd. ‘Achter dit loket zitten gespecialiseerde ambtenaren die onze diensten alle nodige informatie kunnen geven, zodat ze niet telkens het wiel opnieuw hoeven uitvinden. Ook hoeven wij als college niet telkens zelf de afweging te maken om wel of geen subsidies te vragen. Onze gemeente is hiermee een stuk slagvaardiger geworden.’

Heikele zaak
Tegenwoordig sluiten alle subsidieaanvragen uit Almere aan bij het bestaande gemeentelijke beleid. ‘Wij vragen hier geen subsidie aan omdat we per se subsidie moeten hebben. Ik raad andere gemeenten aan om hetzelfde te doen’, zegt de VVD-wethouder. Hij vindt niet dat gemeenten ESF-subsidies moeten laten liggen. ‘Iedereen moet nadenken over wat zinvol is voor zijn gemeente. Wel kan ik me voorstellen dat kleinere gemeenten zichzelf met de kosten van het aanvragen nog sneller in de vingers kunnen snijden. Zij moeten de aanvraag vaak uitbesteden en dat kost veel geld. Zeker als je het niet terugkrijgt.’

Deskundige Willemien den Ouden vindt de insteek van Almere verstandig. ‘De gedachte dat je even geld gaat halen om gaten in de begroting te vullen, is onjuist. In Almere heeft men zich dat tijdig beseft’, zegt ze. Gemeenten die op structurele basis gebruik maken van Europese subsidies zouden ook kosten-batenanalyses kunnen maken. ‘Dat is dan zeker zinvol. Hetzelfde geldt voor het instellen van één loket voor Europese subsidies. Dat is aan te bevelen voor middelgrote en grote gemeenten.

Kleine gemeenten kunnen zo’n loket natuurlijk niet alleen voor zichzelf openen, maar ze kunnen hun krachten wel bundelen. Het aanvragen van subsidies kun je natuurlijk goed in verbanden doen. In de regio Rotterdam is er bijvoorbeeld een groot samenwerkingsverband voor EU-subsidies. Met gespecialiseerde ambtenaren kom je samen ook een heel eind.’ Toch is en blijft het aanvragen van deze subsidies altijd nog een heikele zaak. ‘De Nederlandse regels blijven streng en Europa verandert zijn beleid niet. ­Tegen de gemeenten en provincies kan ik daarom zeggen: bezint voor je aan EU-subsidies begint.’