Van crisis naar crisis met incidenteel geld

De ene crisis volgt de andere. Gemeenten maken zich zorgen en bestrijden de gevolgen, maar er lijkt nu voldoende geld te zijn. Al die incidentele middelen zorgen echter wel voor kortetermijndenken. Vooruitkijken en plannen wordt dan moeilijk.

‘De meeste bedrijven draaien weer op volle toeren en presteren alweer op en soms zelfs boven het niveau van voor de crisis.’ Maar de musea en theaters in Breda hebben het moeilijk. ‘Nog steeds komen er minder mensen naar voorstellingen en tentoonstellingen.’ De gemeente gaat komend jaar kijken naar ondersteuning, schrijft een bezorgd Breda in de begroting. Gemeenten zoeken naar manieren om de gevolgen van de coronacrisis te bestrijden.

Toch is er voorzichtig optimisme. ‘Na twee intensieve coronajaren lijkt de coronapandemie redelijk onder controle’, schrijft Almere. ‘Er is een nieuw normaal leven ontstaan’. Natuurlijk zijn er gevolgen, blijven er zorgen, en bestaat de mogelijkheid dat het virus weer opleeft. Maar aan de financiële kant lijken gemeenten door het rijk goed te zijn gecompenseerd. De corona crisis, voor zover het een incident was, lijkt grotendeels voorbij en het incidentele geld zorgde voor de overbrugging.

De ene zorg lijkt voorbij en een andere dient zich aan: het ravijnjaar 2026. Tot dan zijn gemeenten redelijk zeker van hun inkomsten, maar in dat jaar gaat het gemeentefonds op de schop. Bovendien komt de opschalingskorting weer in beeld. Het gezamenlijk financieel tekort kan in dat jaar zo groot zijn als 3,9 miljard euro. Op Prinsjesdag maakte het rijk bekend, eenmalig 1 miljard euro extra aan gemeente te geven om het gat te dichten. En zo gaat het steeds vaker: gemeenten krijgen incidenteel geld en structureel zijn er zorgen.

‘Wij zien vooral dat er de komende jaren veel incidenteel geld beschikbaar is’, zegt Rein-Aart van Vugt, partner bij Deloitte. ‘Het is echt een thema dat de hoeveelheid incidenteel geld van het rijk sterk toeneemt.’ Daar komt bij dat gemeenten zelf geld overhouden, wat ook als incidenteel geld wordt gezien. Het maakt begroten lastig, want de regel is dat gemeenten structurele kosten moeten dekken met structurele inkomsten. Dus niet met incidenteel geld.

‘Zo krijg je het eigenaardige effect dat vanaf 2027 wordt bezuinigd, bijvoorbeeld op openbare zwembaden en bibliotheken, terwijl er incidenteel geld over is’, aldus Van Vugt. ‘Het is een beetje alsof je thuis door kostenstijgingen de lasten niet meer kan betalen terwijl je miljoenen op je bankrekening hebt staan die je niet mag gebruiken.’

Overschot

De vele crises versterken de verschuiving van het structurele naar het incidentele. Tilburg spreekt van een ‘stapeling van crises’ en doopt de Coronareserve om in een Crisisherstelfonds om ‘snel te kunnen anticiperen op ongewenste effecten die de verschillende crises in onze stad kunnen veroorzaken’. En waar Breda een aantal maanden geleden nog bezig was met de coronacrisis, ‘lijkt het alsof de crises ons in Nederland nu letterlijk om de oren vliegen.

Sommige zaken zijn urgent en moeten direct worden opgepakt, maar door alles te bekijken vanuit een “crisisbril” verliezen we soms ook de focus op de lange termijn.’ De bestrijding van armoede, een belangrijk gevolg van de crises die spelen, lijkt ook veelal incidenteel te gebeuren. Zoals het geld van het rijk voor bestrijding van energiearmoede dat via gemeenten loopt. Ooststellingwerf stelt voor ‘om 1,25 miljoen euro (inclusief uitvoeringslasten) beschikbaar te stellen in 2023 om huishoudens eenmalig financieel te ondersteunen.’

Barneveld verwacht een overschot van 8 miljoen euro over 2022 en daarom heeft de gemeente besloten een eenmalige financiële impuls van 2,1 miljoen euro in het leven te roepen voor de armoedebestrijding. ‘Vanwege de strikte begrotingsregels redeneren gemeenten soms dat als ze incidenteel geld krijgen, ze dan ook maar moeten zorgen dat de besteding incidenteel is’, weet Van Vugt.

Grotere spanning

Gemeenten houden soms geld over en dat is niet per se een goede zaak, betoogde minister Bruins Slot (Binnenlandse Zaken, CDA) in oktober. In 2020 hielden gemeenten 4,6 miljard euro over en in 2021 1,8 miljard. Aan de Tweede Kamer schreef de minister dat het moeilijk is ‘om objectief aan te tonen wat het voorzieningenniveau precies is en hoe het zich ontwikkelt’. Mogelijk hadden gemeenten de afgelopen jaren onvoldoende capaciteit om activiteiten uit te voeren, waardoor geld is blijven liggen. Bruins Slot erkent dat gemeenten hierdoor investeringen hebben uitgesteld.

‘Dat is ook echt iets belangrijks waar gemeenten op moeten letten’, stipt Van Vugt aan. ‘Wat is nou de balans tussen de ambitie en de realisatiekracht? Gemeenten budgetteren veel en in feite blijven ze achter met het realiseren van activiteiten met bijbehorende kosten. Er heerst een steeds grotere spanning tussen de doelen en de realisatie. Het is een worsteling bij zowel gemeenten als provincies.’

Woningbouw is wat dat betreft een belangrijk onderwerp, en dat komt uitgebreid aan bod in de begrotingen. Gemeenten moeten al jaren meer woningen realiseren, maar nu is de algehele situatie onzekerder. Het ontwikkelen van grond wordt duurder, ‘ Het is een worsteling bij zowel gemeenten als provincies’ de stijgende rente versterkt dat, maar de huizenprijzen gaan omlaag en dat zet weer druk op prijs die gemeenten voor de grond kunnen vragen. Het hangt samen met de inflatie, die ook voor veel onzekerheid zorgt. ‘De ontwikkeling en de effecten van de inflatie zijn lastig in te schatten’, schrijft Utrecht.

Zulke problemen zijn een beetje de usual suspects, maar er is ook een ander probleem dat terug is van weggeweest: de jeugdzorg. Helemaal afwezig was het natuurlijk niet, maar het leek te stabiliseren. Van Vugt: ‘In het begin na de decentralisaties was het heel erg, en de afgelopen twee, drie jaar leek het financiële beeld te stabiliseren. Mede door de coronapandemie en de bijdragen van het rijk. De komende jaren zie je dat er weer aandacht voor is, vanwege de Hervormingsagenda Jeugd 2022-2028 en nieuwe aanbestedingen van Jeugdzorg. Ook zijn er financiële risico’s door de miljoenenverliezen op de gesloten jeugdzorg als gevolg van de afbouw. ’

De decentralisaties van taken zorgden ook voor een toename van de specifieke uitkeringen en ook die houden gemeenten bezig. ‘Ten opzichte van 2019 is het aantal specifieke uitkeringen waarover verantwoording moet worden afgelegd in de meeste gemeenten verdrievoudigd en in sommige gevallen zelfs verviervoudigd’, zegt Van Vugt. ‘Waarbij de vraag opkomt of er voldoende geld wordt meegegeven. Gemeenten moeten immers ook mensen inzetten om deze uitgaven te realiseren en ze te verantwoorden.’ Er wordt aan gewerkt om de administratieve lastendruk van het aantal specifieke uitkeringen te verminderen, maar dat duurt nog wel even. ‘Ik noemde al de onzekerheid vanaf 2026 en het incidentele geld. Het incidentele geld zit voor een behoorlijk deel in specifieke uitkeringen.’

Weerbaar

Wat is er aan die mismatch tussen structurele onzekerheid en incidentele inkomsten te doen? ‘Ik denk dat wij veel innovatiever en creatiever moeten gaan nadenken over hoe incidenteel geld is in te zetten voor structurele doelen. De regel is dat de inkomsten en uitgaven structureel en reëel in evenwicht moeten zijn en toezichthouders zien hierop toe. Deze regel is niet verkeerd – ook thuis is het een goed idee om te zorgen dat de vaste lasten kunnen worden betaald uit een structureel inkomen – maar in periodes waarin je ziet dat er steeds meer incidenteel geld beschikbaar is, rijst wel de vraag hoe gemeenten dat kunnen inzetten voor het realiseren van doelen en opgaven. In mijn ogen is de regel geen doel op zich en niet bedoeld om in beeld te krijgen hoe strak de administratie is op dit punt. Het is meer de vraag hoe financieel weerbaar en wendbaar een gemeente is’, aldus de Deloitte-adviseur.

Oplossing

‘We realiseren ons maar al te goed dat we in onzekere tijden leven’, schrijft Nijmegen in de begroting. De nasleep van corona, de droge zomer, de oorlog in Europa, de hoge energiekosten en de hoge inflatie zorgen ervoor dat Nijmegen voor het eerst sinds tijden geen sluitende begroting aflevert. ‘2026 laat een tekort zien van 3,4 miljoen euro.’ Van Vugt verwacht dat voor de meeste gemeenten de begrotingen de komende jaren gewoon sluitend zijn.

‘Het niet-sluitend zijn komt vanaf 2026. Sommige gemeenten maken dat jaar alsnog sluitend door de bezuinigingen in te boeken of de ozb te verhogen. Andere laten het tekort gewoon zien. Het scheelt dat alle gemeenten ermee te maken hebben en er dus een algehele oplossing komt. Heel veel gemeenten zeggen dat 2026 nog ver weg is. Het is geen ontkenning van de zorgen die er zijn, maar niemand van ons is in staat om zo ver vooruit te kijken. In 2018 had ook niemand correct de situatie in 2022 kunnen voorspellen.’