Stressmarkt

Deloitte was er als de kippen bij toen de financieel-economische crisis Nederland in zijn greep kreeg. Vrij snel na het uitbreken ervan in 2008, bedacht Deloitte-partner Rein-Aart van Vugt de stresstest voor gemeenten. Aan de hand van een stuk of dertien indicatoren, bracht hij de grootste, cruciale risicoterreinen voor de gemeentefinanciën in beeld. Zwijndrecht, Hendrik-Ido-Ambacht waren de eersten die aanklopten. Ze hadden naarstig behoefte aan een integraal financieel beeld, waarmee ze met één oogopslag konden zien hoe ze er financieel voor stonden.

‘Daarna liep het storm’, aldus Van Vugt. Met nog een aantal testen in de bekende pijplijn, staat de teller inmiddels op zeventig. Andere adviesbureaus zagen het gat in de markt en boden de onzeker geworden gemeenten niet veel later ook hun specifieke diensten op dat terrein aan. Intussen wemelt het van de stress-testen.

Een verzameling 100.000+ gemeenten besloot vorig jaar zelf een stresstest te ontwikkelen. Hun invalshoek is een iets andere. Net als Deloitte werken ze met een model van indicatoren, maar daarnaast maken ze aan de hand van hun weerbaarheid en wendbaarheid diverse scenario’s voor de begroting. Afgelopen maandag presenteerden Amsterdam, Rotterdam, Eindhoven, Den Haag en Utrecht de eerste uitkomsten van de stresstest op de gemeentefinanciën. Daaruit blijkt onder andere dat de hoofdstad grote risico’s loopt op vastgoedgebied en Rotterdam met langlopende schulden.

Zijn ze nodig, die stresstesten? Ja, roepen de bureaus in koor. Uiteraard, want het betekent handel in deze ook voor adviesbureaus bepaald magere jaren. Maar het blijkt ook met andere, inhoudelijke argumenten te onderbouwen. Uit onderzoek van ConQuaestor bijvoorbeeld bij zestig gemeenten blijkt dat risicomanagement nog lang niet op orde is. Hoewel ze sinds 2004 wettelijk verplicht zijn te rapporteren over het weerstandsvermogen in relatie tot de risico’s, is het kwalitatieve niveau van de opgestelde risicoparagrafen niet om over naar huis te schrijven.

Het werkelijke risicoprofiel van gemeenten blijft daardoor volgens consultant Thomas Ros van ConQuaestor ‘een grote onbekende.’ Negen op de tien respondenten geeft volgens hem aan dat er binnen de ambtelijke organisatie niet wordt gewerkt met zogeheten in-control-verklaringen door het management, waaruit zou moeten blijken in hoeverre men de processen, systemen en organisaties afdoende beheerst. Eerder al constateerde Ernst & Young dat risicomanagement vooral instrumenteel van aard is en onvoldoende bijdraagt aan financiële sturing.

Onder curatele

En dan is er, uit onverdachte hoek, nog een partij die pleit voor zo’n test: de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv). De adviesraad voor Binnenlandse Zaken wil de test, net als voor banken, zelfs min of meer verplicht stellen. Als uit de test blijkt dat de begroting en meerjarenraming geen reëel beeld geven van de financiële positie, zou dat reden moeten zijn gemeenten onder curatele van de provincie te stellen. Naar verluidt zijn ook de provincies inmiddels een eigen test aan het ontwikkelen in hun rol als toezichthouders op de gemeentefinanciën.

Aanpak en uitvoering van de stresstest verschillen. Je hebt ze grofweg in de smaken ‘light’ en ‘verdiepend’. De goedkoopste is er al vanaf zo’n drieduizend euro. ‘Maar dan heb je eerlijk gezegd ook niet zoveel’, zegt Rob Bouman van Ernst & Young. Veel snel in de markt gezette stresstesten worden momenteel ook doorontwikkeld. De initiële set indicatoren van Deloitte is bijvoorbeeld uitgebreid. ‘Een nieuwe indicator in deze stresstest zijn de verbonden partijen’, zegt Van Vugt. ‘We brengen in beeld welke risico’s daar zitten en of die partijen waar gemeenten zich aan verbinden zelf voldoende weerstandscapaciteit hebben. Is dat niet het geval, dan stelt dat extra eisen aan de weerstandscapaciteit van de gemeente. Een tweede nieuwe indicator is de flexibiliteit van de begroting en gevoeligheid voor scenario’s. Een derde nieuwe indicator is hoe het zit met het EMU-saldo van de gemeente.

In het kader van de Wet houdbare overheidsfinanciën, de Wet Hof, worden daar door het Rijk straks eisen aan gesteld. De signalen die vanuit het ministerie van Financiën komen, zijn dat die wet, ondanks de vele bezwaren ertegen, met wellicht enkele aanpassingen toch wordt ingevoerd. Dat betekent feitelijk dat gemeenten straks min of meer gebonden zijn aan een ‘maximum’ te investeren bedrag en dat ze dus echt moeten gaan kijken naar het realiteitsgehalte van hun investeringsplanning en daaraan verbonden uitgaven. Nu is er in investeringsprogramma’s vaak nog sprake van planningsoptimisme.’

Dat kan in de huidige omstandigheden nog ongestraft, in de zin dat het niet wezenlijk uitmaakt of een project dit dan wel volgend jaar wordt uitgevoerd. Maar de nieuwe wet maakt het nodig dat je als gemeente preciezer weet wanneer je het geld verbonden aan investeringen daadwerkelijk uitgeeft. Zelfs al is een investering prima gedekt en heeft een gemeente voor de investering gespaard en geld gereserveerd, kan de uitvoering van de investering en de daarmee samenhangende uitgaven in dat jaar leiden tot een negatief EMU-saldo voor de gemeente. De gemeente loopt dan het risico op een sanctie. ‘Het betekent dat je als gemeente een scherper zicht moet hebben op de daadwerkelijke uitvoering van het investeringsprogramma’, zegt Van Vugt. Als het goed is, leidt  dit tot meer realistische begrotingen. Het sturen op EMU-saldo heeft op die manier nog een positief neveneffect.

Bedrijfsvoering

Herrie Geuzendam van BMC, het adviesbureau dat halverwege vorig jaar ook met een tweede generatie stresstest op de markt kwam, onderschrijft de meerwaarde van een test die dieper gaat. Geuzen­dam: ‘Je moet meer doen dan alleen de financiële positie van een gemeente in kaart brengen, ook aangeven wat je er als gemeente aan kan doen. Wij koppelen de test in die zin nadrukkelijk aan hoe je de zogeheten financiële functie hebt ingericht.

Spoort die inrichting wel met de gewenste stijl van besturen voor de maatschappelijke opgaven? Het maakt voor je bedrijfsvoering nogal een verschil of je als gemeente alles zelf wil blijven doen, dan wel of je veel opgaven in regionaal verband gaat oppakken. Wij koppelen onze test-nieuwe-stijl, waarvan we er inmiddels zo’n tien hebben uitgevoerd, daarom aan diverse scenario’s.’

Ook bij Ernst & Young doen ze meer. Ze deden natuurlijk al de accountantscontrole bij veel gemeenten. ‘Maar als gevolg van de recessie zijn we meer naar de toekomst gaan kijken. Onze test zie ik als een hulpmiddel voor gemeenten bij het maken van keuzes in het meerjarenbeleid. Nu is dat vaak een best guess’, zegt Rob Bouman. De test van E&Y legt een aantal extreme variabelen bloot die op de gemeente kunnen afkomen. ‘Centraal staat bij ons de vraag: hoe flexibel ben je als gemeente als de begroting zich negatief gaat ontwikkelen en het weerstandsvermogen klappen krijgt? Wij komen op basis van de test met zes doorgerekende variabelen’, aldus Bouman.

‘En daar stopt onze stresstest niet. Wij betrekken er, via een benchmark, ook bij hoe andere gemeenten het doen: hoe verhoudt de hoogte van bijvoorbeeld de ozb of de personeelslasten zich tot andere gemeenten? De bedoeling is dat we inzicht geven waar voor een gemeente de manoeuvreerruimte zit. In die zin is onze test een beslissingsondersteunend model, parallel met een eerder ontwikkeld risicomanagementsmodel’, zegt hij.

Wendbaar

Tja, en dan? Wat doe je als gemeente­bestuur met de uitkomsten? Het is precies die vraag die ook bestuurskundige Mark van Twist intrigeert. De stresstest (laten) uitvoeren is één ding, maar daadwerkelijk iets met de uitkomsten doen is weer iets heel anders.  ‘Een deel zal de uitkomsten nuttig vinden, want je krijgt de onzekerheid op papier. Vanuit de ambtelijke hoek zal vooral worden gezegd: ach, dat wisten we al lang.’

Het zijn volgens de aan de Nederlandse School voor het Openbaar Bestuur en Erasmus Universiteit verbonden hoogleraar vooral de bestuurders die met de stresstest hun voordeel kunnen doen. ‘Zij kunnen de uitkomsten over bijvoorbeeld het gevaar van een toename van het aantal bijstandsgerechtigden, van een daling van het gemeentefonds of het instorten van de vastgoedmarkt – hoe voorspelbaar allemaal misschien ook – gebruiken als middel om urgentie te creëren.

Het is, en dat is de toegevoegde waarde van de stresstest, voor raadsleden en bestuurders een manier van agenderen, een nieuw planningsinstrument’, zegt hij. ‘Winst is dat zo’n test inzicht oplevert, maar hij zegt op zich nog niets over hoe er strategisch naar te handelen, wat het voor de organisatie betekent om tot een weerbare en wendbare organisatie te komen. Dat is de interessante opgave waar menig bestuurder mee worstelt: hoe richt ik mijn organisatie zo in dat ik snel en adequaat kan inspelen op de gewijzigde omstandigheden.’

Onderbuikgevoel

Maar gebeurt dat dan ook? Van Vugt opent positief: ’De stresstest slaat aan bij gemeenten, zeker bij colleges en raden’, zegt Van Vugt. ‘Het blijkt heel vaak een eyeopener over de financiële positie. Het doet de kennis toenemen. Voor de ambtelijke top, de financiële mensen zijn de uitkomsten het minst verrassend. Zij zeggen: “Ik herken het beeld, het komt overeen met mijn onderbuikgevoel.” Voor vakafdelingen is het voordeel groter, de ambtenaren daar gaan opeens het totaalbeeld zien. Maar als gezegd, raadsleden en bestuurders zijn er het meest mee geholpen.’

Ros beaamt dat. ‘Mijn ervaring is dat veel colleges erg schrikken van de uitkomsten’, zegt hij. Maar gebeurt er wat met de uitkomsten? Volgens Van Vugt en Geuzen­dam leidt het in sommige gemeenten tot fundamentele discussies over de te maken keuzes. ‘Hellevoetssluis en Zwijndrecht zetten op basis van onze test op een aantal beleidsterreinen richting toekomst nieuwe, andere stappen’, zegt hij. ‘Veel gemeenten gebruiken de uitkomsten van de stresstest nu bij het opstellen van de kadernota.’

Ook Bouman neemt waar dat er gemeenten aan de hand van de uitkomsten discussies gaan voeren. ‘Maar na de benchmark komt er wel vaak meteen een politiek element in de discussie. Ik bedoel, cijfers over hoeveel je als gemeente bijvoorbeeld uitgeeft aan bijzondere bijstand ten opzichte van andere gemeenten zijn objectief, maar daar is vanuit je politieke overtuiging altijd wel een verklaring voor te vinden.

Goed, wat telt is dat er in elk geval discussie wordt gevoerd over de hoeveelheid subsidies of de personeelslasten. En, niet onbelangrijk, de stresstest dwingt de verantwoordelijken naar de lange termijn te kijken. Colleges hebben de neiging vooral oog te hebben voor het eerstvolgende begrotingsjaar. Maar de uitkomsten die in één plaatje zijn te vangen, maken dat je de kop niet in het zand kunt steken. Daarvoor brengt de stresstest de vaak als complex ervaren materie te veel terug naar eenvoudige proporties.’

Ros draait lang genoeg mee in de publieke sector om te zien dat er nog een wereld te winnen valt waar het gaat om het daadwerkelijk iets doen met uit onderzoek verkregen feitelijke informatie. Ok, feitelijk, maar daarmee zeker niet onomstotelijk. ‘Wat uit ons onderzoek naar voren kwam, is dat politiek-bestuurlijke afwegingen nog regelmatig prevaleren boven een integrale risicoafweging’, zegt hij. ‘Risico’s worden door wethouders zomaar weggestreept uit de paragrafen. Het wordt niet gezegd, maar het gebeurt.’

Vooral in middelgrote gemeenten blijkt dat verhoudingsgewijs veel voor te komen. ‘Echt, veel infrastructuurprojecten zijn nog veel te optimistisch’, zegt Ros.

Maar de stresstesten, zoveel is hem wel duidelijk, voorzien zeker in een behoefte. ‘Vooral van de raad. Raadsleden zijn vaak wel kaderstellend bezig, maar ze hebben de risico’s niet altijd in beeld. Raden en colleges, het zijn aparte werelden.’

Blijvertje

Van Vugt is er van overtuigd dat de stresstest een blijvertje is. Veel gemeenten laten de test herhalen of doen deze zelf elk jaar opnieuw. ‘Sommige gemeenten doen ‘m inmiddels voor de derde keer. Overdreven? Nee, doordat je een historische vergelijking kan maken, zie je opeens hele interessante lijnen. In veel gemeenten is dat het teruglopen van de reserves en het toenemen van de schulden. Als deze trend nog even duurt, zeg twee of drie jaar, dan komen heel veel gemeenten toch in de problemen.’

De stresstest is volgens zijn E&Y-collega echter niet alleen een instrument voor tijden van crisis. Dat zou te beperkt zijn. Bouman: ‘Ook in goede tijden moet je bij het aankopen van grondposities afvragen of dat verantwoord is met het oog op een eventuele afwaardering. Banken vragen tegenwoordig bij elke investering ook standaard een businessplan.’

Risico top 3 (ConQuaestor)
1. Grondexploitatie
2. Rijksbezuinigingen
3. Decentralisaties

Risico top 3 (BMC)
1. Grondpositie t.o.v. schuld
2. Instandhouden kapitaalgoederen
3. Vergrijzing en ontgroening

Risico top 3 (E&Y)
1. Grondexploitatie
2. Rijksbezuinigingen
3. Decentralisaties

Risico top 3 (Deloitte)
1. Grondexploitatie
2. Schuldenlast
3. Realisatie bezuinigingen