Speed-begroten

Niet het hele jaar door druk met planning en control, maar geconcentreerd in een paar zeer intensieve weken. Dat doet Scrum, een methode die overwaait uit de softwarebusiness. Wageningen perste beleid en financiën twee weken samen in een hogedrukpan en de teksten van de begroting voor 2012 waren klaar. Tot opluchting van iedereen. Daarna hechtte Financiën de laatste eindjes af. 

‘Het maken van de begroting leverde elk jaar weer wrevel en onbegrip op in de organisatie’, zegt gemeentesecretaris Marijke Verstappen. ‘Het duurde allemaal ongelooflijk lang. Twee jaar geleden besloten we dat we het niet meer zo wilden. We gingen betrokkenheid organiseren vanuit het idee dat de begroting een document is van de gehele organisatie, niet alleen van Financiën. Toen we tegen Scrum aanliepen, bleek dat de methode die de interne samenwerking structureerde en versnelde.’

Magisch

Adviesbureau JE Consultancy begeleidde Wageningen bij het eerste experimenteren met scrummen. John Groote, managing partner, legt uit hoe het werkt. ‘In essentie is Scrum de omslag van praten naar doen, iets waar veel gemeenten mee worstelen.’ Tijdens het scrumproces zijn er drie partijen betrokken: een ‘producteigenaar’, in Wageningen de wethouder; een ‘scrummaster’, degene die de boel bij elkaar houdt (iemand van JE Consultancy); en een multifunctioneel team, bestaande uit financiële mensen, een mt-lid en de schrijvers van in dit geval de begrotingsteksten.

Groote: ‘Elke dag komen de teamleden maximaal een kwartier samen bij een bord met post-it’s erop, die beschrijven wat je moet doen, waar je mee bezig bent en wat klaar is. Iedereen weet elke dag hoe ver de ander is. Dus niet heen en weer mailen of eens in de zoveel tijd een voortgangsvergadering, maar als er belemmeringen zijn direct kortsluiten en bijsturen. Geleidelijk zie je al die gele stickers verschuiven van ‘te doen’ naar ‘gedaan’. De ervaring leert dat daar iets magisch van uitgaat. Als na twee weken alles op ‘gedaan’ hangt, dan merk je dat zo’n team echt een feestje wil vieren.’

Al scrummend lukt het Wageningen ook om de jaarrekening een maand eerder bij de raad te hebben. In de meeste gemeenten staat de jaarrekening 2011 pas in juni op de raadsagenda. Op dat moment zijn ambtenaren al weer druk bezig met de begrotingsvoorbereidingen voor 2013. Dat is niet handig. ‘Wij bespreken de jaarrekening nu in mei met de raad en die is daar zeer over te spreken’, zegt Verstappen. ‘Volgend jaar kunnen we nog eerder naar de raad, doordat we onze cijfers door het jaar heen beter afsluiten. Dan wordt het maken van de jaarrekening bijna een fluitje van een cent. Het zou mooi zijn als de raad al in maart aan het stuur kan zitten.’

Naslagwerk

Wethouder financiën Lex Hoefsloot ziet vooral de bestuurlijke voordelen van Scrum. ‘Ik kom veel meer in de rol van opdrachtgever. Waar ik vroeger reageerde op een concept, formuleer ik nu vooraf wat ik wil hebben. Deze methode brengt mij in stelling als wethouder. Ik kan beter overbrengen waarvoor we welke inspanningen verrichten en wat we in opdracht van de raad moeten opleveren.’

Door het slechten van schotten tussen financiële en beleidsafdelingen ontstaat betrouwbaarder informatie, is de ervaring van Wageningen. Daarmee bloeit de discussie op over de kwaliteit van de planning- en controlcyclus zelf: krijgt de raad de juiste instrumenten om te sturen? Wageningen heeft nog niet gesneden in het aantal documenten van de planning- en controlcyclus.

‘Maar de kwaliteit gaat wel omhoog’, zegt Verstappen. ‘Begroting en jaarrekening worden meer levende documenten. Ambtenaren gebruiken ze eerder als naslagwerk. En bij het maken van bijvoorbeeld de voorjaars- en najaarsnota merk je dat er minder verrassingen zijn bij de gesignaleerde afwijkingen dan voorheen. Iedereen weet het dagelijkse werk beter te zien tegen de achtergrond van de gestelde doelen.’ Hoefsloot: ‘De gerealiseerde versnelling moeten we nu een vervolg geven door een goede discussie met de raad over de vraag wat die precies aan sturingsinformatie nodig heeft.’

doen h? 1 l d ?? `?? cijfers.’

Ballieux houdt zich onder meer bezig met versimpeling van het gemeentelijke begrotings- en verantwoordingsproces. Volgens hem is het probleem dat lijnmanagers zich vaak onvoldoende eigenaar voelen van de planning- en controldocumenten die naar de raad gaan. ‘Ze hebben het druk genoeg met hun ‘eigen taken’ en ervaren de informatie-uitvraag van de financiële staf veelal als hinderlijk. Dat maakt de totstand­koming van de begroting en jaarrekening tot een moeizaam proces. Wat lijnmanagers aanleveren is te vaak knip- en plakwerk uit voorgaande jaren. Het maakt niet uit, denken ze, de concernstaf vermaakt de teksten toch tot iets heel anders.’

Ook in Wageningen ging het zo. ‘Inhoudelijke mensen fabriceerden iets en gooiden dat dan over de schutting naar financiën’, zegt Verstappen. ‘Tegen de tijd dat ze het eindresultaat terugzagen in bijvoorbeeld de jaarrekening, dachten ze: heb ik dat aangeleverd?’

Mythe

Nog maar weinig gemeenten pakken de p&c-overkill structureel aan. Maar het kan wel, toegankelijkere informatie met minder papier en meer focus. Voorwaarde is dat gemeenten afrekenen met een paar mythes. De eerste is dat Bbv veel papier voorschrijft. Het Bbv stelt alleen een begroting en een jaarrekening verplicht, alle tussenliggende documenten maken gemeenten vrijwillig.

De tweede mythe is dat gemeenten zich ieder jaar over alles op hetzelfde detailniveau moeten verantwoorden. ‘Voor zeker 80 procent voert een gemeente medebewindstaken uit’, zegt Arie Elsenaar, partner bij Deloitte. ‘Daarop heeft de raad nauwelijks financiële of beleidsinvloed. Het enige waaraan de gemeente bij die taken kan draaien, is de kwaliteitsknop: moet iemand aan het loket van de sociale dienst binnen vijf minuten worden geholpen of is een half uur ook goed? Dan heb je het over de kwaliteit van dienstverlening, niet over de uitkeringslasten. Met de geplande decentralisaties neemt de gemeentelijke beleidsruimte de komende jaren verder af. Ik pleit ervoor dat gemeenten begroten en verantwoorden in een beperkt aantal programma’s: één programma waarin alle medebewinds­taken zitten en een beperkt aantal programma’s waarover de raad echt gaat. Die raad stuurt dan niet op hoofdlijnen, maar op hoofddoelen.’

De derde mythe is dat de begroting en jaarrekening dé sturings- en controle-instrumenten bij uitstek zijn en daarom volgestopt moeten worden met effect­indicatoren. Terwijl effecten heel vaak niet meetbaar zijn in één begrotingsjaar. Elsenaar vindt dat beleidsnota’s, ten opzichte van begroting en jaarrekening, een hoger aanzien behoren te krijgen in het sturen en bijsturen van beleid. ‘Bij beleidsdoelen moet je onderscheid maken tussen inspanning, resultaat en effect.

Stel dat het doel is meer vrouwen laten participeren in het arbeidsproces. De inspanning is dan bijvoorbeeld een crèche bouwen. Het resultaat is een crèche waar een bepaald aantal ouders hun kinderen naartoe brengt. In de jaarrekening kun je opschrijven wat de inspanning en het resultaat zijn: de crèche is gebouwd, daar hebben we zoveel geld aan uitgegeven en zoveel ouders brengen er hun kinderen heen. Daarna kom je er in de begroting en jaarrekening geen euro meer over tegen, laat staan het antwoord op de vraag of er daadwerkelijk meer vrouwen aan het werk zijn gegaan. Voor effectmeting zijn beleidsnota’s veel nuttiger. Daarin kun je over de gehele vierjaarsperiode kijken wat het voornemen was, wat de stand van zaken is en waar het naartoe moet. Die stand van zaken kan meteen de input leveren voor het beleid in de volgende periode.’

Ballieux pleit voor het scheiden van de financieel-technische jaarcyclus en de beleidscyclus. ‘Vooraf bepaalt de raad wat de beleidsprioriteiten zijn. Dat zijn thema’s waarover de raad echt wil gaan en dus kaders kan stellen en bij kan sturen. Gedurende de raadsperiode gaat het gesprek dan vooral over die thema’s, op momenten dat dit vanuit beleidsperspectief opportuun is. Dan liggen er beleidsinhoudelijke documenten voorzien van financiële betekenis: wat was ook weer het doel en hoe doen we het in de praktijk? Daarmee breng je 1 januari terug tot een datum die alleen relevant is voor de boekhouding. Een beleidsarme jaar­rekening volstaat.’

Amersfoort startte samen met Hiemstra & De Vries in 2010 een experiment met deze scheiding van de financiële en de beleidsverantwoording. ‘Alles was zo samengebald in de begroting en de jaarrekening dat er per saldo weinig terechtkwam van de agenderende en de controlerende rol van de raad’, zegt concerncontroller De Jonge. ‘We proberen die te verbeteren door de cyclus van beleidsverantwoording te scheiden van die van de begroting en rekening. Waarbij tussenliggende documenten zoals de kadernota wellicht kunnen verdwijnen. De beleidsverantwoording is dan een continu proces. En daarnaast kun je over een specifiek programma een uitgebreid gesprek met de raad organiseren, op een logisch moment. Wij hebben een begroting met twaalf programma’s. Als we er jaarlijks drie diepgaand bespreken, dan komen ze in de vierjaarsperiode van de raad allemaal een keer aan bod. Natuurlijk inclusief cijfers en kengetallen.’ Beleidsverantwoording los van de jaarrekening heeft Amersfoort inmiddels uitgeprobeerd op de beleidsthema’s Wmo en sport. ‘De raad, het maatschappelijk veld waren uitgenodigd voor een gesprek, bedoeld om te evalueren en bij te stellen. De eerste indrukken zijn positief.’

Schijnwerkelijkheid

Tegelijkertijd wil Amersfoort het begrotings- en rekeningproces vereenvoudigen door eveneens meer vanuit een vierjaarscyclus te denken. De Jonge: ‘Elke periode begint met een coalitie- of raadsakkoord, op basis waarvan je een stevige meerjarenbegroting maakt. Daarna kun je, afgezien van bijzondere omstandigheden, jaarlijks volstaan met een begroting die vooral de bijstellingen laat zien. Dat richt de discussie. De jaarrekening hebben we zo teruggebracht tot een boekje van een pagina of veertig. Op de website is alle actuele detailinformatie te vinden. Ik ben voorstander van kengetallen, prestatie-indicatoren en effectmetingen. Maar we zijn doorgeschoten in detailinformatie en hebben zo een schijnwerkelijkheid gecreëerd. Nu slaat de nieuwe nuchterheid toe. Laat de begroting en jaarrekening weer als vanouds financiële instrumenten zijn.’