Overkill aan planning & control

Een scène die zich de komende maand in nogal wat raadszalen gaat afspelen. Gemeenteraadsleden druppelen binnen met een flink pak papier onder de arm. Op de agenda staat namelijk de behandeling van de jaarrekening 2011, veelal goed voor twee- tot driehonderd pagina’s. Of ze die allemaal hebben gelezen, laat iedereen in het midden.

Al blijkt dat sommige leden de envelop die avond voor het eerst openmaken. Die moeten er vooral voor zorgen dat ze niet als eerste het woord krijgen van de voorzitter. Eenmaal aan de microfoon kunnen ze quasibeteuterd zeggen dat hun collega-raadsleden het gras al voor hun voeten hebben weggemaaid. Gelukkig hebben ze lopende de vergadering nog een paar technische vragen weten te verzinnen. En dat was het weer voor een jaar.

21 kilo

Een raadslid verstouwt gemiddeld 21 kilo papier per jaar, zo is een keer onderzocht. De begroting en de jaarrekening vormen het zwaartepunt. ‘De meeste raadsleden kunnen dat niet allemaal op tijd lezen’, begrijpt Merlijn Ballieux van adviesbureau Hiemstra & De Vries. ‘Ambtenaren ook niet’, bekent Marijke Verstappen, gemeentesecretaris van Wageningen.

De verwachtingen waren anders aan het begin van deze eeuw. Met de dualisering voor de boeg moesten raadsleden in de positie komen dat ze vooraf bepaalden wat ze voor gewenst beleid over hadden en achteraf beoordeelden of de ingezette middelen daadwerkelijk de gewenste effecten hadden gesorteerd. Sturen op hoofdlijnen was het devies. Om zover te komen, gingen ambtenaren hard aan de slag met het Besluit begroting en verantwoording. Dit Bbv moest er voor zorgen dat in begroting en jaarrekening het beleid en het financiële reilen en zeilen van de gemeente samenkwamen – tot dan toe gescheiden werelden. In de programmabegroting ging het om de w-vragen ‘wat willen we bereiken’, ‘wat gaan we daarvoor doen’ en ‘wat mag het kosten.’ En in de jaarrekening om de tegenhangers daarvan: ‘wat hebben we gedaan’, ‘wat hebben we bereikt’ en ‘wat heeft het gekost.’

Sindsdien worstelen gemeenten met beantwoording van de w-vragen. De virtuele modelgemeente Finveen zorgde voor handreikingen, vuistregels en best practices. In 2005 schreef Finveen ‘dat de programmabegroting een bijdrage heeft geleverd aan de toegankelijkheid en de leesbaarheid van het begrotingsdocument, onder meer door de introductie van de w-vragen en een betere koppeling tussen beleid en middelen’. Een staaltje wishful thinking, maar Finveen zette in op méér.

‘In veel gemeenten is men van mening dat de raad (nog) onvoldoende sturing kan geven op basis van de begroting. Daartoe moet de begroting meer sturingsinformatie voor de raad bevatten. Daarnaast moeten de doelstellingen meetbaar gemaakt worden en moet de samenhang tussen de w-vragen verhelderd worden.’

We zijn inmiddels twee raadsperioden verder. Finveen is een spookstadje. En gemeenten hebben wel wat anders aan hun hoofd dan méér begroting, méér jaarrekening en méér voorjaars-, najaars- en kadernota’s die de planning- controlcyclus het jaartje rond helpen. Het besef dringt door dat papier de raad niet tot stuurman van de gemeente heeft gemaakt, maar voortdurend achter de feiten aan doet hollen.

Chagrijnig

Niet alleen raadsleden hebben er last van. Het optuigen van de p&c-boom is een proces waarvan ook menig ambtenaar chagrijnig wordt. ‘Je kunt gerust stellen dat de organisatie het hele jaar door bezig is met het planning- en controlproces’, zegt Derk de Jonge, directeur concernmiddelen van Amersfoort. ‘De beleidsmensen schrijven dan teksten voor de begroting, dan voor de kadernota en dan weer voor de jaarrekening. En de financiële mensen doen hetzelfde voor de cijfers.’

Ballieux houdt zich onder meer bezig met versimpeling van het gemeentelijke begrotings- en verantwoordingsproces. Volgens hem is het probleem dat lijnmanagers zich vaak onvoldoende eigenaar voelen van de planning- en controldocumenten die naar de raad gaan. ‘Ze hebben het druk genoeg met hun ‘eigen taken’ en ervaren de informatie-uitvraag van de financiële staf veelal als hinderlijk. Dat maakt de totstand­koming van de begroting en jaarrekening tot een moeizaam proces. Wat lijnmanagers aanleveren is te vaak knip- en plakwerk uit voorgaande jaren. Het maakt niet uit, denken ze, de concernstaf vermaakt de teksten toch tot iets heel anders.’

Ook in Wageningen ging het zo. ‘Inhoudelijke mensen fabriceerden iets en gooiden dat dan over de schutting naar financiën’, zegt Verstappen. ‘Tegen de tijd dat ze het eindresultaat terugzagen in bijvoorbeeld de jaarrekening, dachten ze: heb ik dat aangeleverd?’

Mythe

Nog maar weinig gemeenten pakken de p&c-overkill structureel aan. Maar het kan wel, toegankelijkere informatie met minder papier en meer focus. Voorwaarde is dat gemeenten afrekenen met een paar mythes. De eerste is dat Bbv veel papier voorschrijft. Het Bbv stelt alleen een begroting en een jaarrekening verplicht, alle tussenliggende documenten maken gemeenten vrijwillig.

De tweede mythe is dat gemeenten zich ieder jaar over alles op hetzelfde detailniveau moeten verantwoorden. ‘Voor zeker 80 procent voert een gemeente medebewindstaken uit’, zegt Arie Elsenaar, partner bij Deloitte. ‘Daarop heeft de raad nauwelijks financiële of beleidsinvloed. Het enige waaraan de gemeente bij die taken kan draaien, is de kwaliteitsknop: moet iemand aan het loket van de sociale dienst binnen vijf minuten worden geholpen of is een half uur ook goed? Dan heb je het over de kwaliteit van dienstverlening, niet over de uitkeringslasten. Met de geplande decentralisaties neemt de gemeentelijke beleidsruimte de komende jaren verder af. Ik pleit ervoor dat gemeenten begroten en verantwoorden in een beperkt aantal programma’s: één programma waarin alle medebewinds­taken zitten en een beperkt aantal programma’s waarover de raad echt gaat. Die raad stuurt dan niet op hoofdlijnen, maar op hoofddoelen.’

De derde mythe is dat de begroting en jaarrekening dé sturings- en controle-instrumenten bij uitstek zijn en daarom volgestopt moeten worden met effect­indicatoren. Terwijl effecten heel vaak niet meetbaar zijn in één begrotingsjaar. Elsenaar vindt dat beleidsnota’s, ten opzichte van begroting en jaarrekening, een hoger aanzien behoren te krijgen in het sturen en bijsturen van beleid. ‘Bij beleidsdoelen moet je onderscheid maken tussen inspanning, resultaat en effect.

Stel dat het doel is meer vrouwen laten participeren in het arbeidsproces. De inspanning is dan bijvoorbeeld een crèche bouwen. Het resultaat is een crèche waar een bepaald aantal ouders hun kinderen naartoe brengt. In de jaarrekening kun je opschrijven wat de inspanning en het resultaat zijn: de crèche is gebouwd, daar hebben we zoveel geld aan uitgegeven en zoveel ouders brengen er hun kinderen heen. Daarna kom je er in de begroting en jaarrekening geen euro meer over tegen, laat staan het antwoord op de vraag of er daadwerkelijk meer vrouwen aan het werk zijn gegaan. Voor effectmeting zijn beleidsnota’s veel nuttiger. Daarin kun je over de gehele vierjaarsperiode kijken wat het voornemen was, wat de stand van zaken is en waar het naartoe moet. Die stand van zaken kan meteen de input leveren voor het beleid in de volgende periode.’

Ballieux pleit voor het scheiden van de financieel-technische jaarcyclus en de beleidscyclus. ‘Vooraf bepaalt de raad wat de beleidsprioriteiten zijn. Dat zijn thema’s waarover de raad echt wil gaan en dus kaders kan stellen en bij kan sturen. Gedurende de raadsperiode gaat het gesprek dan vooral over die thema’s, op momenten dat dit vanuit beleidsperspectief opportuun is. Dan liggen er beleidsinhoudelijke documenten voorzien van financiële betekenis: wat was ook weer het doel en hoe doen we het in de praktijk? Daarmee breng je 1 januari terug tot een datum die alleen relevant is voor de boekhouding. Een beleidsarme jaar­rekening volstaat.’

Amersfoort startte samen met Hiemstra & De Vries in 2010 een experiment met deze scheiding van de financiële en de beleidsverantwoording. ‘Alles was zo samengebald in de begroting en de jaarrekening dat er per saldo weinig terechtkwam van de agenderende en de controlerende rol van de raad’, zegt concerncontroller De Jonge. ‘We proberen die te verbeteren door de cyclus van beleidsverantwoording te scheiden van die van de begroting en rekening. Waarbij tussenliggende documenten zoals de kadernota wellicht kunnen verdwijnen. De beleidsverantwoording is dan een continu proces. En daarnaast kun je over een specifiek programma een uitgebreid gesprek met de raad organiseren, op een logisch moment. Wij hebben een begroting met twaalf programma’s. Als we er jaarlijks drie diepgaand bespreken, dan komen ze in de vierjaarsperiode van de raad allemaal een keer aan bod. Natuurlijk inclusief cijfers en kengetallen.’ Beleidsverantwoording los van de jaarrekening heeft Amersfoort inmiddels uitgeprobeerd op de beleidsthema’s Wmo en sport. ‘De raad, het maatschappelijk veld waren uitgenodigd voor een gesprek, bedoeld om te evalueren en bij te stellen. De eerste indrukken zijn positief.’

Schijnwerkelijkheid

Tegelijkertijd wil Amersfoort het begrotings- en rekeningproces vereenvoudigen door eveneens meer vanuit een vierjaarscyclus te denken. De Jonge: ‘Elke periode begint met een coalitie- of raadsakkoord, op basis waarvan je een stevige meerjarenbegroting maakt. Daarna kun je, afgezien van bijzondere omstandigheden, jaarlijks volstaan met een begroting die vooral de bijstellingen laat zien. Dat richt de discussie. De jaarrekening hebben we zo teruggebracht tot een boekje van een pagina of veertig. Op de website is alle actuele detailinformatie te vinden. Ik ben voorstander van kengetallen, prestatie-indicatoren en effectmetingen. Maar we zijn doorgeschoten in detailinformatie en hebben zo een schijnwerkelijkheid gecreëerd. Nu slaat de nieuwe nuchterheid toe. Laat de begroting en jaarrekening weer als vanouds financiële instrumenten zijn.’