Overhead, appels en peren

Kosten gemeenten laten zich moeilijk vergelijken

Eén van de wijzigingen van de boekhoudregels voor lokale overheden is dat ze vanaf dit jaar de kosten van overhead centraal moeten bijhouden in plaats van op beleids- of afdelingsniveau. Doel van de aanpassing van het zogeheten Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) is dat de kostentoerekening transparanter wordt, waardoor de gemeenteraad op eenvoudige wijze meer inzicht krijgt in de totale kosten van de overhead voor de gehele organisatie. Op grond daarvan zouden raadsleden dan beter in staat moeten zijn op de overheadkosten te sturen. Daarnaast moet een vergelijking mogelijk worden met de overheadkosten van andere gemeenten.

Een inventarisatie van de gemeentelijke overheadkosten in de begrotingen voor 2017 laat dusdanig grote verschillen tussen gemeenten zien, dat ernstige vraagtekens kunnen worden gezet bij met name die beoogde vergelijkbaarheid. Dat is althans de conclusie van Hilko de Boer, financieel specialist van de gemeente Barneveld. Hij zette 25 begrotingen voor 2017 op een rij, van zowel kleine als grote ge meenten. De erin genoemde overheadpercentages blijken uiteen te lopen van 7 (Almelo) tot liefst 84,2 procent (Urk). De oorzaak achter zulke grote verschillen: een andere rekenmethodiek.

Strijkstok
Urk rekent in de begroting met een overheidspercentage van 84,2. Dat betreft de ‘omslag over de directe loonkosten, omdat de overhead feitelijk ter ondersteuning dient van het direct productief personeel.’ De toename ten opzichte van vorig jaar heeft volgens de gemeente te maken met apparaatskosten bestuur. In 2016 werd dat nog als ‘direct productief’ aangemerkt, maar vanaf BBV-nieuw dienen managers voor 100 procent als overhead te worden geraamd. Bovendien, zo meldt Urk in de begroting, is er van de overige kostenplaatsen verhoudingsgewijs ook meer aan de ‘overheadstrijkstok’ blijven hangen, dan dat als directe kosten aan taakvelden kon worden toegerekend.

Even verderop in dezelfde begroting rekent Urk met een ander percentage overhead en komt op 11,7 procent uit. Daar blijkt het te gaan om hetzelfde bedrag aan overhead, maar dan omgeslagen naar de totale begrotingslasten. De gemeente Leusden doet het weer anders en presenteert in de begroting liefst drie verschillende overheadspercentages: 13, 39 en 105,8 procent.

Door het gebruik van verschillende rekenmethoden, lijkt het onderling vergelijken van gemeenten weinig zin te hebben. Accountant Rein-Aart van Vugt van Deloitte en tevens lid van de commissie BBV, kan dergelijke grote verschillen desgevraagd niet verklaren. Het vraagt volgens hem echt om nader onderzoek in hoeverre de definitie van overhead juist is toegepast. ‘Het enig verschil dat kan ontstaan is, dat als gemeenten veel taken hebben uitbesteed aan Gemeenschappelijke Regelingen en andere verbonden partijen en de aanname of verwachting is dat deze gemeenten minder overhead hebben. Ze zijn vermoedelijk ‘platter’ georganiseerd’, aldus Van Vugt. Wat volgens hem ook nog kan verschillen is dat als een gemeente heeft besloten overhead toe te rekenen aan grondexploitaties en investeringsprojecten. Die toerekening komt dan in mindering komt op de lasten van overhead. Om dat wel of niet te doen, is een keuze van een gemeente.

Kostendekkend
Gemeenten zijn namelijk vrij in de keuze van de rekenmethode, zolang die gehanteerde methode maar wordt vastgelegd in een financiële verordening. Volgens Hilko de Boer is geen enkel raadslid gediend met het gebruik van verschillende rekenmethodieken naast elkaar. ‘Dat maakt het in elk geval niet transparanter.

Bovendien, als je jouw gemeente met een andere gaat vergelijken, weet je op deze manier niet wat je vergelijkt. Ja, je hebt er hooguit wat aan voor je eigen gemeente, dat wil zeggen als jaar op jaar dezelfde systematiek wordt gebruikt. Dan rolt daar een trendmatig beeld uit, waar je als raad – en organisatie – iets van kunt vinden. Maar waarom niet één methode voor alle gemeenten? Daar zou ik direct vóór zijn. Natuurlijk hou je ook dan verschillen, bijvoorbeeld tussen een regiegemeente die veel uitbesteedt en een gemeente die zelf veel doet’, aldus De Boer.

Gemeenten gebruiken een overheadpercentage als opslag voor onder andere de kostendekkende tarieven. Hierin zou één methodiek gebruikt kunnen worden voor alle gemeenten. Dat zou bijvoorbeeld de methode kunnen zijn die bij gemeente Urk gebruikt uitkomt op 84,2 procent. Dit percentage is vervolgens goed onderling te vergelijken. Deze methode dient een gemeente tevens vast te leggen in haar financiële verordening.

Onder de streep
Interessant is de vraag hoe de accountant straks omgaat met de manier waarop gemeenten de overhead verantwoorden. Straks, dat is bij de controle van de jaarrekeningen over 2017. Daarin namelijk is de separate weergave van de overhead voor het eerst verplicht. De accountant zal moeten toetsen of de kosten die bij overhead zijn verantwoord, voldoen aan de definities zoals afgesproken. Bij de overige taakvelden zal de accountant steekproefsgewijs toetsen of daar geen overhead is verantwoord. ‘De matrix taakvelden per programma maakt onderdeel uit van de jaarrekening en dus de accountantscontrole’, aldus Rein-Aart van Vugt. ‘Het is een spannende vraag of de definities wel juist zijn toegepast. Daar zit immers geen externe controle op. Dit wordt een spannend aandachtspunt bij de accountantscontrole van de jaarrekening 2017.’

De provincies als toezichthouders op de gemeentefinanciën zullen er niet zo’n punt van maken. Bij de controle van de gemeentebegrotingen waren de grote onderlinge verschillen in overheadkosten – ‘alles tussen 20 en 80 procent’ – ze ook al opgevallen. ‘Maar wij kijken vooral naar of de begrotingen structureel in evenwicht zijn. Dat de overheadkosten per gemeente anders worden weergegeven, heeft geen invloed op wat er uiteindelijk onder de streep staat’, zegt Teco Noordegraaf, coördinator financieel toezicht van de provincie Brabant. ‘Maar wij verwachten wel dat de accountant er bij de controle van de jaarrekening nadrukkelijk op gaat letten of gemeenten de voorschriften naleven.’

Toegevoegde waarde
Aan overhead hangt een vrij negatieve connotatie. Alsof het altijd slecht is. Onterecht, vindt Hilko de Boer. Overhead heeft volgens hem toegevoegde waarde. ‘Ik bedoel, waar zouden we als gemeente zijn zonder ict? Bij banken geldt ict intussen als het belangrijkste proces’, zegt hij. Ook volgens de Haagse wethouder Rabin Baldewsingh (PvdA) is het ondenkbaar dat de gemeente zijn taken kan uitvoeren zonder overhead.

‘De overheadfunctie is dienstbaar aan de gemeente als geheel. Tegelijkertijd is het zaak ook de efficiency van de overheadfunctie voortdurend te monitoren en indien nodig aan te passen’, stelt hij in de begroting. Om vorm te geven aan een voortdurende verbetering van de overheadfunctie is hij van plan de overhead en de afzonderlijke componenten daarvan middels benchmarking te toetsen. Dat moet bijdragen aan een verdere verbetering van de interne sturing door de raad. 

Definitie overhead
Volgens de definitie van het BBV valt onder overhead het geheel van functies ‘gericht op de sturing en ondersteuning van de medewerkers in het primaire proces’. Meer concreet rekenen gemeenten de volgende functies en taken er toe: leidinggevenden primaire proces, financiën, toezicht en controle gericht op eigen organisatie, p&o/hrm, inkoop, interne en externe communicatie, juridische zaken, bestuurszaken en bestuursondersteuning, ict, facilitaire zaken en huisvesting, document informatievoorziening en managementondersteuning primaire proces.