Tevergeefs schaven en schoeien

Driekwart van de gemeenten paste de afgelopen vijf jaar de organisatiestructuur aan, maar dat leverde vaak niet het gehoopte kostenvoordeel op. Op schaalvoordeel gerichte organisaties gaven naar verhouding zelfs meer geld uit.

Dat is de opmerkelijkste bevinding uit het (nog onvoltooide) proefschrift van Anne-Linde Oldenhof. De promovenda hield de impact van organisatiemodellen tegen het licht. Oldenhof kwam tot significante inzichten over organisatiestructuur, de effecten van keuzes hiervoor op de formatieomvang in fte’s en de totale organisatiekosten. Een vraagstuk dat ook gemeenten zelf enorm bezighoudt. 

De respons op een enquête onder gemeentesecretarissen, directeuren en organisatieadviseurs is hoog; de belangstelling voor de uitkomsten is groot. De antwoorden op vragen lieten volgens Oldenhofs onderzoek zien dat driekwart van de gemeenten bezig is met het schaven aan of op een andere leest schoeien van hun organisatiestructuur. Daarnaast putte ze kengetallen over kosten en formatieomvang uit jaarverslagen. Die informatie verbond ze met elkaar. 

Boerenlogica 

De promovenda komt uit de gemeentelijke praktijk; ze was onder meer managementadviseur bij de gemeente Winterswijk. ‘Adviseren over aanpassing van de organisatiestructuur deed ik vooral op basis van boerenlogica en gevoel’, besefte ze. Toen in Nijmegen een PhDpositie beschikbaar kwam waarin het organisatieontwerp van gemeenten centraal staat, kwam dat als manna uit de hemel vallen. Vanwege haar werkervaring en masters bedrijfs- en bestuurskunde, maar ze was bovenal nieuwsgierig. Sinds 2010 was naar het onderwerp geen wetenschappelijk onderzoek meer gedaan. 

Dat feit vond ze op zich al bijzonder, omdat gemeenten sinds 2015 er een berg taken bij kregen. In haar promotieonderzoek keek Oldenhof naar twee veelvoorkomende, maar tegengestelde organisatiewijzen: de zogeheten schaalvoordeelgerichte benadering (‘economy of scale’) en de stroomvoordeelgerichte benadering (‘economy of flow’).

Beide streven naar maximale prestaties. Binnen gemeenten is de schaalvoordeelgerichte benadering verreweg dominant, bleek uit de respons op de enquête. Kort gezegd focust de ‘economy of scale’ zich op het opsplitsen van werk in smalle taken, verdeeld over afdelingen binnen de organisatie voor zoveel mogelijk diensten en/of inwoners. 

‘Hierbij kun je denken aan functionele afdelingen, zoals het hebben van een aparte back-, front-, en beleidsafdeling. Of aan concepten als shared service centers en outsourcing, die nauw aansluiten bij deze benadering’, licht Oldenhof toe. ‘De centrale gedachte is het reduceren van personeels- en organisatiekosten. Maar in tegenstelling tot wat deze benadering belooft, toont ons onderzoek aan dat naarmate een gemeentelijke organisatie meer op basis van deze filosofie is ingericht, de organisatiekosten en de personeelsbezetting toenemen, met meestal ook meer managementlagen.’ Tot verbazing van gemeentelijke managers en organisatieadviseurs die zij dit voorhield. ‘Ze denken efficiënt te werken, maar dat blijkt niet zo te zijn.’ 

Wachttijden

‘In vergelijking met de schaalvoordeelgerichte benadering, voeren afdelingen die werken volgens de stroomvoordeelgerichte methode bredere taken uit voor een beperkte set van diensten en/of inwoners, inclusief managementtaken’, vervolgt Oldenhof. ‘De gedachte achter deze manier van organiseren is dat er zo min mogelijke verstoringen optreden. Als dat toch gebeurt, kunnen medewerkers die doorgaans zelf oplossen. Dit past bijvoorbeeld bij gebiedsteams en zelfsturende teams, waarin teamleden gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor het uitvoeren van samenhangende activiteiten.’ 

De promovenda vermoedt dat het verschil in organisatiekosten en personeelsbezetting voortkomt uit het gegeven dat de schaalvoordeelgerichte benadering veel afhankelijkheden creëert tussen afdelingen en functies en – afhankelijk van de omvang van de organisatie – meer managementlagen. ‘Het opsporen en corrigeren van fouten kan hierdoor worden bemoeilijkt, wat leidt tot wachttijden, onnodige processtappen en hoge transactie- en coördinatiekosten bij het leveren van gemeentelijke diensten.’ 

Hoewel Oldenhof nog lang niet klaar is met haar onderzoek en een derde deelstudie volgt, vond ze de tussentijdse uitkomsten opmerkelijk genoeg om te delen. Belangstelling voor haar onderzoek verwachtte ze wel, maar de interesse tot nu toe overtrof haar verwachting. Die manifesteerde zich in grote animo voor haar webinars, en overboekte bijeenkomsten.

Het momentum voor het onderwerp is sterk, proeft ze. Met het zogeheten ‘ravijnjaar 2026’ op komst speuren gemeenten naar mogelijkheden tot kostenbesparing, en denken ze na hoe het anders en beter kan. Tegelijkertijd hebben ze moeite vacatures te vullen. ‘We kijken in het promotieonderzoek niet uitsluitend naar de organisatiekosten, maar ook naar kwaliteit van arbeid en dienstverlening. Je merkt dat gemeenten ook daarin echt zoekend zijn.’ 

Meer dan papier 

Dat ze kritisch naar hun processen en werkwijze kijken, kan nauwelijks anders, denkt Oldenhof: ‘Gemeenten zijn complexe organisaties, met meer dan vierhonderd verschillende producten en diensten. Tegelijk worden de eisen die aan gemeenten worden gesteld hoger, zowel door inwoners als gemeenteraden. Meer taken met minder financiële middelen. De druk om diensten efficiënter te leveren is hoog. De krappe arbeidsmarkt maakt het allemaal nog moeilijker.’ 

In het vervolg van haar promotieonderzoek wil Oldenhof verder inzoomen op de relatie tussen structuur- en prestatie-eisen binnen bepaalde werkprocessen, waarbij ze kwaliteit van dienstverlening en leermogelijkheden ‘meeneemt’. ‘Dat wordt een diepgaande empirische studie, die meer zegt over de kracht van beide benaderingen in gemeentelijke organisaties.’ Vanwege het laatste vindt Oldenhof het te vroeg om al te stellige uitlatingen te doen over een beter of minder geschikt model. Desondanks hoopt ze dat gemeenten nu al wat kunnen met haar bevindingen, en dat het voor hen meer dan theorie en papier is. 

Herinrichting 

Dat laatste zou ook niet kloppen, want de studie is geënt op de gemeentelijke praktijk, verzekert ze: ‘We hebben een klankbordgroep met gemeentesecretarissen en organisatieadviseurs, waarmee we sparren.’ De tot nu toe beschreven uitkomsten bieden naar haar idee een handvat bij het nadenken over herinrichting van de organisatie. ‘Gemeenten staan onder grote druk en zoeken naar verbetermogelijkheden in hun apparaat. Ons tussenresultaat kan helpen om richting te geven en met meer kennis naar de organisatiestructuur te kijken en op basis daarvan aanpassingen te doen.’